Los analistas económicos internacionales empiezan a dar por sentado que en el escenario del futuro será fundamental el papel de China y también de India. En este nuevo marco asiático, ¿cuál es el enfoque que Estados Unidos y la Unión Europea le están dando a sus relaciones con India?
En los últimos años, se ha dedicado más atención internacional a China que a India. Esto obedece a diferentes razones: las tasas de crecimiento indias no se han acercado a las chinas hasta fechas recientes, el flujo de inversiones anuales hacia India es 10 veces inferior al flujo hacia China, el intercambio comercial y la competitividad de China con el resto del mundo superan con mucho a India. Desde el punto de vista político, a pesar de ser una democracia consolidada y un Estado de Derecho, India resulta un país enigmático por su complejidad. Si añadimos a estos factores el peculiar estilo diplomático adoptado por Nueva Delhi, inspirado en los respetables pero algo obsoletos conceptos nehrunianos, y un relativo y voluntario aislamiento internacional, debido también a decisiones de gobiernos indios recientes (ensayos nucleares de 1998, posturas cuanto menos originales en cuestiones multilaterales como el Protocolo de Kioto, la Corte Penal Internacional, escaso entusiasmo hacia la Organización Mundial de Comercio y la ronda de Doha), podemos hacernos una idea de las razones del relativo escepticismo hacia India.
Este panorama ha ido cambiando en los últimos años: el despegue económico indio, la consistencia de las reformas, impulsadas por gobiernos de todo color, el auge del sector servicios, donde se ha convertido en un verdadero líder mundial, y los nuevos equilibrios internacionales han arrojado una nueva luz sobre la realidad y el potencial de India.
India fue la gran protagonista del Foro Económico Mundial de Davos (25-29 de enero de 2006). Además, la visita de George W. Bush a este país asiático en marzo fue un momento de notable importancia, especialmente tras la firma del acuerdo nuclear entre Washington y Nueva Delhi, que ha modificado de manera sustancial el panorama nuclear en el mundo.
India está de moda. Su música, el cine de Bollywood, su cocina, sus cánones de belleza empiezan a hacer mella internacionalmente: se está desarrollando un soft power (poder blando) indio que se une con una tradición consolidada de atención hacia la componente místico-espiritual de esta gran cultura.
Los analistas económicos internacionales empiezan a dar por sentado que el escenario del futuro no será India o China, un planteamiento que subrayaba las diferencias entre los dos modelos, y esencialmente a favor de China. Ahora empieza a hacerse evidente una realidad alternativa: China e India. Por primera vez desde los tiempos de la revolución industrial, el crecimiento económico internacional se originará en las próximas décadas principalmente en países en los que la mayoría de la población seguirá siendo pobre o, por lo menos, mucho menos rica, en términos por habitante, en comparación con los estándares occidentales. Las proyecciones de las tasas de crecimiento ponen en evidencia el riesgo de una marginación creciente de los países europeos, sin que esto signifique que las nuevas economías emergentes asiáticas pasen por delante de Europa en calidad de vida, acceso a bienes y servicios y renta per cápita, pero sí un peso decreciente de Europa dentro de la economía mundial.
En este nuevo marco asiático, ¿cuál es el enfoque que Estados Unidos y la Unión Europea le están dando a sus relaciones con India?
EE UU y la clave india
Desde su independencia, en 1947, India nunca ha tenido una relación especialmente buena con EE UU, ni Washington miró jamás con especial interés a Nueva Delhi. Los planteamientos de Jawaharlal Nehru eran esencialmente de naturaleza socialista, aunque no faltaron dentro del Congreso quienes, como Sardar Patel, ministro del Interior, proponían para el nuevo país una política económica liberal. Sería, sin embargo, un exceso de simplificación reducir al factor socialista las razones de la escasa simpatía entre Washington y Nueva Delhi. Nehru, que ejerció un control absoluto sobre la política india hasta su muerte, en 1964, no era anti-americano. Su socialismo no tenía tintes ideológicos, sino más bien intelectuales. Su visión de economía planificada resultaba de un análisis de las necesidades específicas de India, un país atrasado en el que la libre iniciativa capitalista no podía ser suficiente para alcanzar el desarrollo económico.
Al debate entre planificadores y liberales tenemos que añadir por lo menos una tercera visión, que tuvo una enorme importancia en el proceso que llevó a la independencia del país: la apuesta, por parte de Mahatma Gandhi, de las aldeas, llamadas a transformarse en miles de polos autosuficientes de producción económica tradicional y preindustrial, en los que la población produciría directamente los alimentos y la ropa que necesitase. Gandhi no creía en la oportunidad de un desarrollo industrial de India, pues lo consideraba contrario a sus valores culturales tradicionales.
La necesidad de hacer frente a las inmensas necesidades de la población llevó a Nehru a una economía planificada, cuyo arquitecto fue, a partir del segundo plan quinquenal (1956-61), el economista Mahalanobis. Desde entonces y hasta la apertura económica de 1991 (durante el gobierno de P. V. Narasimha Rao, siendo ministro de Hacienda el actual primer ministro, Manmohan Singh), la industria india fue esencialmente estatal, dependiente de licencias y permisos públicos (sistema conocido como licence raj).
En un país orgulloso de haber obtenido su independencia de forma pacífica y contando solo con sus propias fuerzas, sin recibir ninguna ayuda externa de envergadura, había una fuerte presión para mantener el control del desarrollo, de la economía y de la política exterior. Estos factores explican por qué India ha sido tradicionalmente reacia a la inversión extranjera y al alto grado de protección económica, cuyas consecuencias se hacen notar todavía hoy.
El fundamental respaldo de Nehru al Movimiento de Países No Alineados, desde la Conferencia de Bandung, era un corolario de estos planteamientos. No fue un acercamiento indio a Moscú lo que justificó la difícil relación con EE UU, sino un conjunto de factores que llevaron a un país orgulloso como pocos de su cultura y de su idiosincrasia a escoger un camino más bien autónomo.
Durante los años de Indira Gandhi, la difícil situación económica y el giro radical emprendido por la hija de Nehru llevaron a India a una relación cada vez más estrecha con la URSS, sin que llegase a significar ni sumisión económica ni política a Moscú. La «traición» china (guerra indo-china de 1962) contribuyó también a inclinar a Nueva Delhi hacia la URSS, mientras EE UU favorecía al contrincante regional de India, Pakistán.
En los años ochenta, Rajiv Gandhi dio comienzo a las reformas ecоnómicas, inicialmente bastante prudentes. Desde 1991, India ha ido abriendo progresivamente su economía. En el nuevo contexto internacional posterior a la caída del muro de Berlín, se fue haciendo difícil para India mantener el distanciamiento con la superpotencia mundial. La escasa simpatía mutua duraría hasta al gran cambio político que llevaría, por primera vez, al gobierno en Nueva Delhi a la derecha nacionalista del BJP (Bharatiya Janata Party o Partido del Pueblo), en 1998. El gobierno de Atal Behari Vajpayee, tradicionalista en lo sociocultural, pero liberal en economía, se planteaó una relación más productiva con EE UU, aunque los ensayos nucleares de Pokhran aguaron la fiesta, llevando al embargo tecnológico hacia India, potencia nuclear no firmante del Tratado de No Proliferación (TNP).
Después de los atentados del 11-S, el escenario estratégico cambió de nuevo: si Pakistán seguía siendo un aliado fundamental de EE UU en la lucha contra el terror, Washington se dio también cuenta de que no podían congelar las relaciones con una India emergente y poblada por más de 1.000 millones de personas. En este marco, ha sido fundamental el desarrollo de un eje militar y tecnológico entre India y EE UU en clave anti-China. El impresionante crecimiento económico chino y la posibilidad de una creciente agresividad de la República Popular a medio plazo, incluso militar, ha hecho necesario para Washington desarrollar una nueva relación con India.
Desvanecido el acercamiento estratégico con Moscú y reducidas las diferencias en materia de concepción de la economía, solo quedaban entre Washington y Nueva Delhi dos obstáculos: la relación entre Washington e Islamabad y el embargo nuclear decretado a raíz de los ensayos indo-pakistaníes de 1998. Por esta razón, el anuncio y la posterior conclusión de un acuerdo en materia nuclear entre India y EE UU con ocasión de la visita de Singh a Washington, en julio de 2005, se debe interpretar como un momento clave en las relaciones bilaterales.
Los detalles del acuerdo, de notable complejidad técnica, han sido negociados posteriormente, siendo el principal obstáculo el principio de la separación entre instalaciones nucleares militares y civiles por parte de India. Una exigencia esgrimida por EE UU para poder autorizar el flujo de materiales y tecnología nucleares hacia el país asiático, potencia nuclear no firmante del TNP y, por tanto, ilegítima según el Derecho Internacional. La conclusión positiva de las negociaciones bilaterales se anunció el 2 de marzo de 2006 en Nueva Delhi, durante el viaje de George W. Bush a India. A la calurosa visita de tres días a India el presidente de EE UU añadió otra, bastante más fría, de un día de duración a Pakistán, su tradicional aliado en la región.
Las relaciones entre EE UU e India se han visto así actualizadas: el acuerdo no requiere la adhesión de India al TNP, lo cual implica su recоnocimiento como potencia nuclear fuera de los parámetros del tratado. India, Pakistán e Israel son los tres poseedores reconocidos de armas nucleares fuera del TNP. La firma del acuerdo supone asumir el estatus de India como potencia nuclear, un hecho de enorme importancia para Nueva Delhi, que se ve legitimada como potencia emergente. El acuerdo prevé el fin del embargo y el comienzo de una cooperación nuclear civil.
Aparte de la separación entre instalaciones civiles y nucleares (que será efectuada de forma gradual hasta 2014), India deberá cumplir varias condiciones: moratoria de ensayos nucleares, respeto de las medidas de control de exportación de materiales sensibles y un compromiso de no proliferación. Pakistán no reúne dichas condiciones, y existen pruebas de conexiones y complicidades entre científicos pakistaníes y países que, en el pasado (Libia) o actualmente (Corea del Norte), han desarrollado programas prenucleares o son potencias nucleares (China).
India consigue de un solo golpe su reconocimiento como potencia nuclear, como poder emergente, y un respaldo implícito a sus pretensiones de convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Además, adquiere una ventaja estratégica objetiva frente a Pakistán, país con el que ha emprendido un «diálogo conjunto» que, a pesar de muchas dificultades, está contribuyendo a disminuir la tensión entre los dos rivales históricos en el subcontinente.
Otro dividendo significativo para India se da en materia energética: el impetuoso crecimiento económico indio podría verse dificultado por las carencias en este campo. A pesar del descubrimiento de yacimientos de petróleo en el golfo de Bengala, el aumento de necesidades energéticas en las próximas décadas se plantea como la ecuación fundamental que Nueva Delhi tiene que empezar a resolver ya. India prevé multiplicar por 10 su producción energética nuclear de aquí a 2020, y ésta es una de las claves del acuerdo con Washington.
En el marco de estos nuevos equilibrios estratégicos, EE UU e India han dado inicio a una cooperación militar, que es una novedad para el país asiático. Maniobras militares conjuntas indo-estadounidenses, realizadas recientemente en territorio indio, que habrían sido imposibles hasta hace poco. Estos desarrollos hacen presagiar un aumento de los contratos militares por parte de empresas norteamericanas, sin que eso signifique que los países europeos, con Francia a la cabeza (aviones Mirage, submarino Scorpion), queden fuera de juego. El proveedor habitual de armas a India era Rusia, que aún mantiene un papel significativo.
El reciente contrato para la venta de cazas F16 a Pakistán alarmó a
India, por lo que EE UU se ha apresurado a ofrecer a Nueva Delhi los
F18, venta que el Parlamento Europeo ha denunciado como una peligrosa escalada armamentista en el sur de Asia.
Puede parecer sorprendente que el elemento puramente económico-comercial de la relación entre EE UU e India sea relativamente menos inmediato que la dimensión estratégica-militar analizada hasta
ahora.
Las relaciones comerciales actuales entre India y EE UU no son impresionantes y se concentran esencialmente en el sector servicios, gracias a los fenómenos del outsourcing (deslocalización de back offices [operaciones de apoyo en las que no se tiene contacto directo con el cliente] y servicios prestados vía red desde India), un sector en el que India es el líder mundial. Son muy limitados los intercambios de bienes, que topan con barreras tanto en el lado indio (altos aranceles) como en el estadounidense (barreras no arancelarias, sobre todo de naturaleza sanitaria).
Tampoco son significativas las inversiones directas estadounidenses en India, ya que la legislación de este país no permite inversiones financieras o especulativas de envergadura por parte de no residentes (lo que ha mantenido a India a salvo de las crisis financieras internacionales de los últimos años).
Sin embargo, es importante el peso de la diáspora india en EE UU, compuesta en su mayoría por personas de alto nivel económico y educativo. Muy distinta a otros grupos de emigrantes, de menos éxito en la vida económica y social norteamericana. Aunque el lobby indio en EE UU no se puede comparar, por su importancia, con el israelí, su influencia se hace cada vez mayor, por lo que es de esperar que este factor contribuya a afianzar las relaciones bilaterales.
Una de las cuestiones fundamentales para India, una vez reconocido su papel de potencia militar y economía emergente, es que la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU confirme su nueva dimensión, promoviéndola a miembro permanente. EE UU nunca se ha expresado claramente ni a favor ni en contra de dicha pretensión, pero la candidatura india quizá sea de las más sólidas, al no contar con la oposición evidente de ningún otro miembro permanente del Consejo, como le pasa por ejemplo a Japón.
El así llamado grupo del G-4 (Brasil, Alemania, Japón e India) no consiguió hacer aprobar su propuesta, que preveía la inclusión de cinco nuevos miembros permanentes (los cuatro más un representante africano) y de varios no permanentes, en la Cumbre del Milenio de septiembre de 2005. Jugaron en contra la exigencia de consenso y la postura de la Unión Africana, que pide dos escaños para el continente.
Otra dificultad concierne a la eventual extensión del derecho de veto a los nuevos miembros permanentes: India no está dispuesta a renunciar a este derecho, a diferencia de otros miembros del G-4, más flexibles.
De Bruselas a Nueva Delhi
La UE no tiene una posición común respecto a las aspiraciones de India en el Consejo de Seguridad, lo que penaliza sobremanera la imagen de la política exterior europea en un país como India. Nueva Delhi adoptó hasta hace poco una actitud ambigua hacia la UE. Aunque India fue de las primeras en reconocer, en 1964, la personalidad internacional de las Comunidades Europeas, y en llegar con ellas en 1974 a un acuerdo de cooperación, el conocimiento específico de la Unión, primer socio comercial e inversor extranjero en India es, sin embargo, muy limitado incluso entre las elites intelectuales.
En India es común el convencimiento de que la UE no es más que un bloque comercial, pero desconocen los aspectos políticos, diplomáticos, culturales y sociales que hacen de la UE un caso único de integración económica y política, y que la presentan como una nueva forma de gobernanza internacional. Varios factores contribuyen a esto:
- – La visión que los indios tienen de Europa pasa principalmente a través de la óptica de Reino Unido, donde se concentra la mayor parte de la comunidad india en el continente, donde han estudiado las elites indias y desde donde informan sobre la UE los corresponsales de prensa indios.
– La relativamente baja apertura internacional de la economía india, que hace menos evidente la fuerza comercial de la UE: al ser la Unión el primer socio de India, los indios tienden a infravalorar la importancia de la política comercial común porque los intercambios de este país con el resto del mundo son aún relativamente bajos.
– La clase política india no puede definirse como joven y las referencias intelectuales del actual gobierno ahondan sus raíces en la visión de las relaciones internacionales de Nehru, cuando Europa apenas empezaba a caminar.
– A India, país joven y orgulloso de su independencia y autonomía, le cuesta reconocer nuevas formas de gobernanza internacional y concebir posibles cesiones de soberanía (recuérdense los ejemplos de la Corte Penal Internacional y del Protocolo de Kioto).
– India, potencia emergente de grandes dimensiones demográficas y geográficas, prefiere interactuar con 25 países, que considera más pequeños que ella, que con un actor unido e integrado como la UE.
Por su parte, Europa ha ignorado por mucho tiempo a India: a la ausencia de una clara estrategia asiática en las capitales europeas correspondía la ausencia de una estrategia de envergadura hacia India en Bruselas, debido también al peso limitado de este país en el comercio internacional antes de las reformas económicas. A lo largo de la década de los noventa esta realidad fue cambiando, pero durante varios años el marco de las reformas no había quedado claro y existía la sensación de que India «no valía la pena».
Sin embargo, en los últimos años los europeos han descubierto el mercado indio: las reformas y la apertura económica se han vuelto irreversibles, aunque no siempre rápidas, las tasas de crecimiento importantes y el potencial inmenso. India se afirma como líder mundial de los servicios y socio fundamental a nivel estratégico. India está de moda.
Desde 2000, la UE e India organizan cumbres políticas anuales, acompañadas por cumbres económicas entre empresarios. Bruselas mantiene relaciones de este nivel solo con EE UU, Rusia, Japón, China y Canadá. Hizo falta tiempo para que las cumbres indo-europeas (¡qué adjetivo tan sugerente!) despegaran, pero en la cumbre de La Haya en 2004 se aprobó una «relación estratégica» que abre una página totalmente nueva en las relaciones bilaterales.
Nueva Delhi y Bruselas superan viejas definiciones y prejuicios para lanzarse a un abanico de acciones comunes, que amplían el marco de las relaciones desde el comercio y la cooperación al desarrollo, áreas tradicionales, a un conjunto mucho más ambicioso. El plan de acción para la puesta en marcha de la nueva Asociación Estratégica Euro-India (EU-India Strategic Partnership), aprobada en la cumbre de Nueva Delhi de septiembre de 2005, comprende los capítulos siguientes: fortalecimiento de los mecanismos de diálogo y consulta; diálogo político y cooperación; interacciones entre pueblos y culturas; relaciones económicas y cooperación; desarrollo de comercio e inversiones.
El conjunto de acciones que se proponen es amplio y complejo, y su puesta en marcha es todavía parcial, pero supondrá una aceleración de las relaciones entre India y la UE. Sin embargo, su desarrollo es importante por varias razones. En primer lugar, indios y europeos reconocen mutuamente su importancia en el escenario internacional y deciden emprender consultas sistemáticas sobre la práctica totalidad de la agenda internacional; India reconoce la especificidad de la UE y su naturaleza también política y no solo comercial, estableciendo un diálogo más allá de las relaciones existentes entre cada país miembro de la Unión e India. La UE reconoce la importancia creciente de India, su potencial y la necesidad de relacionarse con el país asiático en una perspectiva de futuro que supere las limitaciones del presente.
El peso estratégico y científico de India hace oportuna su participación en grandes proyectos internacionales. Así la entrada de India, anunciada en la cumbre de Nueva Delhi, en el proyecto europeo de navegación por satélite Galileo -que se añade al ingreso de China- otorga una envergadura significativa a un programa que pretende desarrollar el uso civil de una tecnología complementaria al sistema americano GPS (global positioning system o sistema de posicionamiento global).
Al mismo tiempo, se ha fortalecido el diálogo entre indios y europeos en materia energética con la adhesión de India al proyecto termonuclear ITER, en el cual la UE posee el 50% del capital y donde ya participan EE UU, Japón, Rusia, China y Corea del Sur. El ITER, centrado en el desarrollo de tecnologías para la fusión nuclear a partir del hidrógeno, podría revolucionar los escenarios estratégicos futuros.
También se han intensificado los intercambios universitarios, mediante la creación de una «ventana» para estudiantes e investigadores indios en el programa Erasmus-Mundus y la participación de instituciones y científicos indios en los proyectos de investigación del VI Programa Marco de Investigación Científica de la UE.
Todas éstas son semillas para el futuro: la UE e India deciden trabajar juntas con métodos, para usar la terminología de Joseph Nye, de soft power, y como consecuencia el multilateralismo se fortalecerá.
El nuevo marco de relaciones euro-indias no deja atrás las áreas tradicionales, como la intensificación del comercio y las inversiones (high level trade group), del diálogo entre empresarios europeos ee indios (business round table) o la cooperación al desarrollo (sanidad y educación siguen siendo las prioridades). Pero el valor añadido de este nuevo marco de cooperación radica en el hecho de que Bruselas y Nueva Delhi han decidido tomarse en serio y establecer relaciones globales.
En la reciente cumbre de la UE-India de Helsinki (13 de octubre de 2006), las dos partes han acordado lanzar, tras finalizar positivamente los trabajos del high level trade group, negociaciones dirigidas a la creación de una zona de librecambio, una perspectiva impensable hasta hace poco, que debería consolidar e incluso mejorar la posición de las empresas europeas en un mercado emergente como el indio, de gran potencial de cara a las próximas décadas.
Podemos concluir que EE UU y la UE encaran el desafío indio en coherencia con las características esenciales de su acción exterior: EE UU, que privilegia el hard power, ve a India como un socio estratégico-militar y un contrapeso a China; la UE, que por convencimiento y necesidad privilegia las relaciones económicas y el soft power, intenta implicar a India en una relación de largo plazo más articulada y compleja.
La dificultad europea -y no es una novedad- será insertar en el marco de la asociación estratégica euro-india el potencial de cada uno de los Estados miembros, muchos de los cuales tienden a desarrollar con India relaciones bilaterales. Si en estos intentos la dimensión europea pasase a segundo plano, el nuevo edificio se vería amenazado desde los cimientos y el mensaje transmitido a India sería contradictorio.
España, un país cuya presencia y atención hacia India han sido reducidas, a pesar de recientes movimientos en la buena dirección, tiene mucho que ganar de este nuevo marco europeo, en el que podrá encontrar nuevos caminos mediante los cuales fortalecer su presencia económica y cultural.
Las relaciones con las nuevas potencias emergentes son pruebas fundamentales para la consolidación de la dimensión exterior de la UE. China, India, Rusia y América Latina son realidades en las que plasmar una política exterior común capaz de dar un nuevo aliento y una nueva dimensión a Europa y a sus países en el siglo XXI.