Il recente vertice tra Unione Europea ed America Latina di Madrid (17-19 maggio), forse passato un po’ inosservato a causa dei contemporanei problemi finanziari dell’Ue e la situazione specialmente delicata della Spagna, presidente di turno, è invece stato particolarmente importante per una serie di decisioni prese che danno una svolta alla politica europea nei confronti di una regione latinoamericana che si trova in un momento complesso, ma anche molto dinamico.
E ormai lontana l’epoca nella quale l’America Latina veniva considerata una semplice periferia statunitense, alle prese con dittature, debiti endemici, povertà, bassa crescita economica, costante confusione istituzionale.
Passato il decennio perduto degli anni ottanta, le riforme intraprese dalla maggioranza dei paesi latinoamericani negli anni novanta hanno avuto generalmente successo, anche se i miglioramenti sociali avvenuti sono rimasti inferiori a quelli macroeconomici: alla fine del XX secolo, il debito sociale aveva sostituito quello finanziario che la regione aveva patito nei vent’anni precedenti.
Un decennio più tardi, molte cose sono cambiate in America Latina: il Brasile è definitivamente emerso come quella potenza regionale e globale che ha sempre voluto essere, dimostrando al mondo che la crescita economica può andare unita alla redistribuzione della ricchezza anche nel contesto latinoamericano; gli Stati Uniti non sono più il fratello maggiore in grado di dettare le regole del gioco; l’ALBA è divenuto un modello di riferimento alternativo, pur pieno di contraddizioni. La Cina si fa sentire nella regione, specie come acquirente di materie prime ma anche come investitore. Persino la Russia e l’Iran, tramite la loro alleanza con il Venezuela bolivariano, fanno capolino. Al tempo stesso, il Brasile consolida la sue presenza extra-regionale, in primis in Africa ma facendo sentire il suo peso in tutti gli scenari: G-20, OMC, accordo nucleare con Iran e Turchia. Il Cile raggiunge il Messico nell’OECD.
E non dimentichiamo poi che, nonostante tutto, l’Europa è ancora un investitore importante, se non il primo, nel complesso dell’America Latina: capitali spagnoli e portoghesi, ma anche tedeschi, francesi e italiani (secondari gli interessi britannici). E l’Ue è il primo partner commerciale di buona parte dell’America Latina.
Insomma, gli scenari regionali sono molto cambiati rispetto ad un decennio fa, ed anche le prospettive che i cittadini latinoamericani possono nutrire rispetto al proprio futuro.
Gli scenari dell’integrazione regionale latinoamericana sono anch’essi cambiati nel corso degli ultimi anni: l’America Latina non è estranea a tentativi d’integrazione regionale sulla falsariga europea. Anzi, il Mercado Común Centramericano e la Comunidad Andina nacquero immediatamente dopo il Trattato di Roma. In entrambi i casi però, i progressi nell’integrazione sono stati molto limitati, e se l’obiettivo è sempre stato quello di seguire l’esempio europeo, in realtà tanto il blocco centroamericano che quello andino non sono mai riusciti a creare al loro interno quella dinamica virtuosa che, tramite l’eliminazione progressiva delle barriere commerciali e la successiva creazione di una politica commerciale comune, hanno fatto talmente progredire l’integrazione europea sino all’adozione di una moneta comune.
Nel caso andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perù, il Venezuela si ritirò nel 2006) si crearono istituzioni modellate su quelle europee, ma non si è mai raggiunto lo stadio di unione doganale, per la quale è necessaria l’esistenza di un dazio esterno comune, e quindi d’una politica commerciale unificata (obiettivo raggiunto dall’allora CEE nel 1968).
Nel caso centroamericano, potremmo dire che non è stato raggiunto nemmeno lo status di area di libero commercio, visto che sono ancora numerosi gli ostacoli alla libera circolazione dei prodotti tra i cinque paesi membri (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicaragua).
Nel caso dei paesi del Cono Sud, il Mercosur (Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay), nato nel 1999 con il Trattato di Asunción, pur adottando un approccio poco istituzionale e del tutto intergovernativo, avanzò parecchio nel corso dell’ultimo decennio del XX secolo.
Il Mercosur adottò un dazio esterno comune, pur imperfetto, già nel 1994, e le cifre dimostrano che i volumi commerciali intra-regionali crebbero impetuosamente almeno sino alla crisi argentina del 2001 – 2002, rappresentando un importante pilastro per lo sviluppo economico dei suoi paesi membri e soprattutto del Brasile di Cardoso (1994 – 2002) е dell’Argentina di Menem (1989-1999).
La tremenda crisi argentina del 2001, causata dall’impossibilità per l’Argentina di mantenere il cambio 1:1 con il dollaro, che era il perno della politica dell’allora ministro dell’economia Cavallo, venne a rallentare lo sviluppo del blocco, tanto dal punto di visto istituzionale come commerciale. Troppo lo squilibrio tra un Brasile sempre più solido ed un’Argentina in preda al caos ed in grave ritardo nel proprio processo di modernizzazione economica, processo certo non ulteriormente avanzato nemmeno durante le successive presidenze Kirchner e Fernández, che hanno visto al contrario un risorgere del nazionalismo economico.
Il promettente Mercosur degli anni 90 è quindi divenuto il Mercosur stagnante dei primi anni 2000, bloccato nel suo sviluppo interno: mentre l’Argentina si dibatteva con le proprie (infinite) crisi, il Brasile si faceva i muscoli sfruttando il suo enorme potenziale economico negli anni di Lula, divenendo un attore di prima grandezza dello scenario internazionale senza avere più bisogno del Mercosur come veicolo d’espansione.
Esistono alcune ragioni generali per spiegare il relativo fallimento dell’integrazione economica in America Latina: da una parte, la complementarità relativamente bassa all’interno degli spazi economici centroamericano ed andino, anche se questo fattore non è d’applicazione nel caso del Mercosur.
L’esistenza poi, sino ai primi anni novanta, di scenari economici non virtuosi (debito, iperinflazione) che rendevano impossibile un’integrazione tra economie in crisi. Anche il poco sostegno dato dagli Stati Uniti ai processi d’integrazione regionale sino agli anni novanta non contribuì a rafforzarli: Washington ha sempre guardato con sospetto a processi che possano rafforzare la coesione tra i propri partner, come dimostra anche la riluttanza degli USA a concludere accordi con regioni anzichè con paesi.
Fu invece l’apparizione dell’Unione Europea in America Latina negli anni novanta (politica lanciata dall’allora commissario europeo Manuel Marín) che dette uno stimolo all’integrazione regionale latinoamericana, mediante la proposta formulata ai tre blocchi di concludere accordi commerciali biregionali con ognuno dei tre blocchi quando i progressi nei rispettivi processi d’integrazione lo permettessero (essenzialmente, quando si fossero dotati anch’essi d’un dazio esterno comune).
Lo scadente stato delle infrastrutture regionali è stato causa ed effetto della scarsa integrazione: l’esempio europeo dimostra che i fondi strutturali fecero moltissimo per rafforzare l’integrazione.
Un’altra difficoltà per l’integrazione regionale deriva dalla riluttanza dei governi latinoamericani nei confronti d’ogni possibile cessione di sovranità allo stile europeo: l’integrazione è vissuta come un processo di pura politica estera, non avendo mai raggiunto in nessun caso una massa critica paragonabile alla dimensione comunitaria che conosciamo in Europа.
Inoltre, gli organismi regionali latinoamericani sono sempre rimasti esclusivamente economici, senza mai assumere, o pretendere di farlo, un ruolo politico, come quando l’Ue venne a completare la CEE. La dimensione politica americana è sempre stata rappresentata dall’OEA, un organismo diplomatico classico, strettamente intergovernativo e dalle competenze abbastanza limitate. L’OEA fu cassa di risonanza statunitense sino agli anni 90, sino a divenire più variegato a partire dalla fine del secolo per ragioni che analizzeremo più avanti.
Il primo decennio del nuovo millennio ha cambiato sostanzialmente le carte in tavola: i paesi che sono riusciti a portare avanti ambiziose riforme economiche ed a sostenerle nel tempo si sono rafforzati, entrando nel club degli emergenti (in primis il Brasile, ma anche il Messico, grazie al rapporto con gli USA, il Perù e senz’altro il Cile, che ha perseguito un modello di sviluppo improntato al liberalismo economico ed alla conclusione d’accordi commerciali con tutti i principali attori economici internazionali). Altri, come l’Argentina, hanno caracollato. Il gruppo della ALBA (Alternativa Bolivariana de las Américas) hanno intrapreso un altro cammino, finanziato soprattutto dal petrolio venezuelano: quello di un neo – statalizzazione dell’economia, fondata su un’ideologia sud – sud con toni anti-capitalistici.
Sono parte dell’ALBA, il cui nome è in voluta contrapposizione all’ALCA (Asociación de Libre Comercio de las Américas, un tentativo infruttuoso d’integrazione economica panamericana pilotato dagli Usa arenatosi da anni) i seguenti paesi: Venezuela, Cuba, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Dominica. Antigua y Barbuda, San Vicente y las Granadinas.
L’ALBA volutamente rifugge gli schemi classici dell’integrazione “liberale”, per proporre un altro modello, quello dell’integrazione tra popoli sulla base di progetti comuni, quali lo scambio di medici, insegnanti, modelli educativi, prodotti (petrolio) non su basi di mercato ma sovvenzionati a prezzi stabiliti dai governi. Il motore politico dell’ALBA è l’ideologia bolivariana di Chávez (el Libertador, integratore d’America ante litteram), saldata con il castrismo ed impregnata d’antiamericanismo. Il motore economico (od il combustibile) il petrolio venezuelano distribuito generosamente negli anni in cui l’oro nero ebbe corsi molto alti.
La sfida dell’ALBA, cui senza appartenere guarda con simpatia anche l’Argentina di Cristina Fernández, è quella di proporsi come un modello alternativo d’organizzazione politica, economica e sociale, improntata su leader forti dal discorso molto populista, eletti in elezioni formalmente corrette ma svoltesi in una clima di sempre maggiore asfissia delle oppоsizioni, ed un notevole statalismo economico.
All’interno dell’America Latina, lo sviluppo di un blocco che pretende di rompere con i modelli che guidarono le riforme economiche degli anni novanta ha portato ad una certa frattura dello scenario politico, nel quale si delineano tre gruppi; oltre all’ALBA, i paesi chiaramente liberali, che rifuggono le tentazioni neo populiste (Colombia, Perù, Costa Rica, Panama) e quelli con governi d’ispirazione socialdemocratica latinoamericana, i cui modelli sono il Brasile di Lula ed il Cile della Bachelet, recentemente sostituita da un Piñera sì liberale ma che non sembra aver intenzione di sovvertire il modello economico consensuale prevalente in quel paese andino. L’Argentina parrebbe ispirarsi a quei modelli, ma con molte contraddizioni e tentennamenti. Uruguay, El Salvador e Guatemala hanno anch’essi governi d’ispirazione socialdemocratica.
Che riflessi hanno avuto questi movimenti profondi sulla geografia dell’integrazione politica ed economica? L’OEA è non più espressione degli interessi diretti degli USA, i quali hanno sostanzialmente dimenticato la regione negli anni Clinton e Bush. Però, a causa delle divisioni interne delineate sopra, essa è divenuto un organismo abbastanza inefficace a far fronte alle crisi regionali di natura politica (Honduras) o alle emergenze tipo Haiti.
Il segretario generale Insulza è stato recentemente rieletto più per mancanza d’alternative che per vera convinzione, e molti paesi, pur votando per lui, hanno espresso il bisogno di dare un’importante sterzata all’organizzazione, per renderla più efficace.
Nel 2008 nacque l’UNASUR (Unión de las Naciones Suramericanas), con l’obiettivo d’integrare tutte le nazioni dell’America del Sud in un solo processo d’integrazione emisferica sia politico che economico, che unisca agli acquis economici del Mercosur e della Comunità Andina una nuova piattaforma politica. Il blocco è stato sinora caratterizzato, a causa della colorazione di sinistra della maggioranza dei governi della regione, da una certa orientazione a sinistra, pur con le ovvie differenze, già analizzate, tra paesi ALBA e paesi moderati. L’UNASUR nacque da un’idea sostanzialmente brasiliana: Brasilia ambiva divenire un leader continentale sulla base d’una piattaforma più ampia del barcollante Mercosur.
UNASUR ha appena eletto come segretario generale l’ex-presidente argentino Kirchner.
Esiste poi dal 1986 il Gruppo di Rio, cui appartengono tutti i paesi latinoamericani: nato come foro regionale eminentemente politico avente come obiettivo il consolidamento della democrazia in un decennio nel quale i paesi latinoamericani passarono dalle dittature alla democrazia, è alla ricerca di una nuova agenda, una volta conclusa sostanzialmente con successo quella transizione.
Da qui la recente creazione della Comunità degli Stati Latinoaemricani e dei Caraibi, nata nella cosidetta Cumbre de la Unidad di Cancún (febbraio 2010); formalmente una riunione del Gruppo di Rio, ampliata però agli
stati caraibici. La nuova Comunità, le cui specificità verranno definite nel prossimo biennio, viene a costituire un’organizzazione panamericana priva di USA e Canada, ed è vista da alcuni (ALBA) come un’alternativa all’OEA, da altri come un suo complemento.
Scenari complessi ed in movimento, che vale la pena seguire perché riflettono le differenze esistenti nel dibattito regionale su temi d’importanza globale come la crisi economica, la delinquenza ed il narcotraffico, la corsa al riarmo (particolarmente acuta in America Latina nell’ultimo periodo ed oggetto di dibattito nell’ultima assemblea dell’OEA), la lotta alla povertà ed all’esclusione. Tutti temi su cui i paesi latinoamericani hanno interesse a confrontarsi ed elaborare ipotesi di soluzione comune.
Per quanto riguarda il ruolo dell’Unione Europea, nonostante i notevoli interessi economici in gioco, la strategia di concludere accordi biregionali con i tre blocchi principali si è trascinata per anni, in parallelo anche con la Ronda dello Sviluppo di Doha (DDA) senza poter portare a risultati probanti, anche a causa della sostanziale asimmetria dei negoziati, mantenuti tra un blocco di 27 paesi davvero integrati sotto la leadership di un organo comune, la Commissione, e gruppi di paesi tra loro divisi e rappresentanti di mercati non veramente integrati.
Il negoziato Ue – Mercosur si arenò già nel 2002, venendo poi data priorità al negoziato multilaterale OMC (DDA). Quello con la Comunità Andina si arenò più recentemente a causa del disaccordo di fondo con la natura dell’accordo prima del Venezuela, poi di Bolivia ed Ecuador.
Il recente vertice di Madrid ha portato, come dicevamo all’inizio, a risultati molto significativi. Infatti:
– Vengono rilanciati i negoziati per un accordo d’associazione (AA) tra Unione Europea ed il Mercosur.
– A fronte dell’impossibilità di negoziare un accordo biregionale con la Comunità Andina, si sono concluse i negoziati per la conclusione di accordi commerciali bilaterali con Perù e Colombia.
-Si concludono i negoziati per un accordo d’associazione (AA) tra Unione Europea, America Centrale e Panama.
Quest ultimo accordo raggiunto a Madrid segna la conclusione del primo accordo d’associazione (politico, commerciale e di cooperazione) concluso tra due blocchi regionali. Anche se sostanzialmente ignorato, a causa del peso economico relativo della regione centroamericana, dai media europei (non da quelli centroamericani), l’accordo merita, per la novità che rappresenta, l’attenzione di riviste più specializzate.
Al di là del potenziale commerciale, l’AA Ue – AMCP è di natura diversa dal CAFTA, concluso dai paesi della regione nel 2005, che era una sommatoria di accordi bilaterali tra tali paesi e gli USA, senza dimensione regionale. Il suo principale atout è il rafforzamento della sempre vacillante
dimensione regionale centroamericana, con effetti benefici non tanto sul commercio e gli investimenti bilaterali (che pure esisteranno), quanto sulla crescita economica in questa regione ancora povera ed estremamente esposta alla violenza ed al narcotraffico. Se questi
temi sembrano lontani dagli interessi italiani, pensiamo alle ripercussioni dell’agenda globale ed alla crescente presenza in Europa delle gangs centroamericane, che preoccupano anche il governo italiano, che ha recentemente ospitato a Roma un convegno su questo tema.
L’Italia è poi osservatore del SICA (Sistema de Integración Centroamericana) ed il Presidente Berlusconi ha recentemente partecipato a Panama all’ultimo vertice di questo organismo, ricambiando la visita del Presidente panamense Martinelli. Le imprese italiane non dovrebbero rimanere indifferenti a queste nuove opportunità che si aprono in America Centrale.
Il nuovo accordo prevede periodi asimmetrici per l’eliminazione dei dazi doganali, e costituisce un accordo completo, in linea coi dettami dell’OMC. L’America Centrale s’impegna a completare il proprio processo d’integrazione, sino all’adozione d’un dazio comune, nei prossimi anni, anche se l’accordo entrerà in vigore già prima, al termine del processo di ratifica.
In conclusione, l’America latina è cambiata molto in questi anni, ed anche se i risultati delle riforme economiche sono variabili, il rafforzamento della democrazia è indubbio, anche se crisi come quella dell’Honduras e la sfida dell’ALBA sono venute ad aprire nuovi fronti.
La geografia dell’integrazione sta cambiando, obbedendo ai nuovi venti politici che spirano nella regione (anche l’amministrazione Obama mostra un certo interesse, ed un nuovo tocco). L’Unione Europea ha rettificato alcune sue politiche precedenti, adattandolo alla nuova realtà. Questo il principale risultato del vertice di Madrid, che non va affatto sottovalutato.