Il Vertice sudamericano di Brasilia: democrazia e integrazione economica, chiavi dello sviluppo della regione nel XXI secolo

Il Vertice sudamericano di Brasilia (30 agosto – 1 settembre 2000) ha riunito, per la prima volta nella storia, i presidenti dei dodici paesi del subcontinente (oltre al Brasile e alle nove repubbliche sudamericane di lingua spagnola, erano presenti anche il Suriname e la Guyana). Ci si può stupire del fatto che in un mondo nel quale i vertici tra capi di stato e di governo non fanno neanche più notizia tanto sono frequenti e spesso ‘sterili di novità, i paesi sudamericani non avessero mai organizzato in passato una riunione di questo tipo.

Ma tant’è: se esiste dal 1991 un vertice biennale dei paesi latino-americani (con la partecipazione di Spagna e Portogallo), se esiste da molto più tempo l’Organizzazione degli stati americani con sede a Washington (OAS in inglese, OEA in spagnolo) e se all’inizio degli anni Ottanta è nato il Gruppo di Rio, foro di discussione politica dedicato alla difesa dei valori democratici e dei diritti umani, cui partecipano i dieci paesi ibero-americani del subcontinente più Messico e Panama, i paesi geograficamente sudamericani non avevano mai creato un loro foro specifico.

Analizzando brevemente quanto discusso a Brasilia, potremo capire perché un’iniziativa di questo tipo veda la luce proprio adesso e come il Vertice sudamericano si inserisca nel cruciale momento di trasformazione che sta vivendo l’America Latina all’alba del XXI secolo.

Il Vertice di Brasilia è stato centrato su tre argomenti fondamentali: la difesa della democrazia e dei diritti umani nella regione, la promozione dello sviluppo e dell’integrazione economica, la carenza di infrastrutture su scala regionale che possano favorire tale sviluppo economico.

Il consolidamento della democrazia e la promozione dei diritti umani sono stati interpretati dal Vertice come condizioni essenziali per il rafforzamento dello sviluppo dei paesi della regione e
dei loro processi d’integrazione economica.

La clausola democratica, già in vigore nel MERCOSUR, è stata estesa a livello sudamericano: il rispetto della democrazia è stato considerato condizione sine qua non per essere ammessi a futuri vertici ed essere chiamati a far parte di negoziati politici regionali: di fatto, chi abbandona le regole democratiche si isola dalla comunità sudamericana.

L’esistenza di tale clausola democratica all’interno del MERCOSUR è stata decisiva nell’evitare derive autoritarie nel corso delle successive crisi paraguaiane degli ultimi anni – quella del febbraio 1999, che vide la deposizione del presidente Cubas Grau e la sua sostituzione con il presidente del Congresso González Macchi, presidente attualmente in carica, e il successivo tentativo di colpo di stato militare del maggio 2000, apparentemente diretto da elementi legati al generale in esilio Lino Oviedo.

Se la situazione paraguaiana non può ancora essere considerata stabile, è indubbio che la fermezza dei tre soci nel MERCOSUR (Brasile, Argentina e Uruguay) nel sottolineare a ogni occasione che una svolta autoritaria nel paese avrebbe automaticamente significato l’estromissione dello stesso dal MERCOSUR ha avuto un influsso positivo sulla piega degli avvenimenti in Paraguay. Ormai è chiaro a tutti in America Latina che l’autoritarismo porta all’isolamento e l’isolamento alla depressione economica. In questo senso la democrazia latino-americana – di cui spesso si denuncia la crisi più in base a riferimenti al passato che a una valutazione rigorosa delle realtà presenti – è praticamente obbligata a sussistere, se non altro per mancanza di alternative: le dittature di vecchio stampo non sono più proponibili nel contesto dell’apertura economica e della globalizzazione.

La crisi di crescita della democrazia latino-americana è semmai di un’altra natura: se le forme democratiche non possono essere messe in discussione, la grande sfida attuale, dopo quasi due decenni di vita democratica nella regione, è quella dell’estensione della democrazia sostanziale e delle pari opportunità alla maggioranza della popolazione, una prospettiva ancora molto remota, se teniamo conto delle drammatiche disuguaglianze esistenti
in campo educativo ed economico in tutta la regione.

Il Vertice di Brasilia ha quindi ribadito la centralità della democrazia in seno alla famiglia delle nazioni sudamericane: nella mente di tutti faceva naturalmente da padrone la situazione peruviana.

Il neo rieletto presidente Fujimori si è discretamente defilato a Brasilia, ben contento di perdere protagonismo nei confronti del presidente colombiano Andrés Pastrana, alle prese con il difficile compito di difendere il Piano Colombia, lanciato, insieme con Clinton, il giorno prima a Cartagena. Ne parleremo più in là.

La situazione peruviana, da noi descritta in un recente articolo (Acque & Terre 3.2000), non ha fatto che complicarsi dopo il Vertice di Brasilia. Si ricorderà che la contestatissima rielezione del presidente Fujimori, pur osteggiata praticamente dalla totalità della comunità internazionale, non era stata oggetto di sanzioni, anche se gli Stati Uniti avevano cercato di convincere in quel senso i membri dell’Organizzazione degli stati americani.

Vari paesi latino-americani e in primis il Brasile, pur deplorando l’evoluzione della situazione peruviana e non lesinando critiche a Fujimori, avevano poco gradito l’attivismo statunitense, considerato eccessivo e quasi sconfinante nell’ingerenza. L’Osa si era quindi limitata a inviare a Lima degli osservatori che aiutassero il governo peruviano ad adottare misure in grado di migliorare il funzionamento della traballante democrazia peruviana.

Tale missione era in corso, e le principali debolezze del sistema erano state identificate nell’eccessivo potere dei servizi segreti e dell’esercito peruviano, nonché nella pratica assenza di pluralismo informativo, quando la denuncia televisiva dell’opera di corruzione svolta da Vladimir Montesinos, eminenza grigia del potere fujimorista, nei confronti di un deputato d’opposizione, blandito per ottenere il suo appoggio a Fujimori, ha fatto precipitare la crisi in un modo del tutto imprevisto.

Fujimori, che solo pochi mesi prima aveva usato tutti i mezzi leciti e illeciti per ottenere una seconda rielezione, dimostrando una totale indifferenza verso le pressioni internazionali, di fronte all’inoppugnabile e diafana dimostrazione della vasta rete di complicità che sosteneva il suo regime ha annunciato il proprio ritiro a termine (cioè un anno dopo…), ben prima della conclusione del suo mandato, prevista per il 2005.

A fronte delle proteste dell’opposizione, guidata da Alejandro Toledo, che ha richiesto subito nuove elezioni, timorosa di essere di fronte a un trucco dell’imprevedibile Fujimori, questi ha nicchiato per un po’ senza chiarire la portata reale delle proprie intenzioni.

Nel frattempo Montesinos lasciava il paese e l’esercito – di cui si sospettavano tentazioni golpiste – dichiarava la propria fedeltà alle istituzioni democratiche. Montesinos passava un mese a Pаnama, dove richiedeva l’asilo politico senza che gli venisse concesso, per poi riapparire inaspettatamente in Perù a fine ottobre, quando Fujimori si metteva a dirigere in prima persona le battute di ricerca dell’ex collaboratore. Nel frattempo, il ministro della Giustizia presentava una proposta di piano di riconciliazione nazionale prevedendo un’ampia amnistia nei confronti di eventuali abusi commessi dall’esercito nel quadro della lotta contro il terrorismo o il narcotraffico: la reazione dell’opposizione è veemente.

A quel punto persino il vicepresidente ed ex ministro degli Esteri, Francisco Tudela, anima del fujimorismo moderato e probabile candidato oficialista alle elezioni presidenziali dell’anno prossimo, gettava la spugna e presentava le dimissioni: la confusione a Lima era ormai totale.

In questo quadro, il MERCOSUR allargato (che include Cile e Bolivia) emetteva un comunicato avvertendo il Perù delle conseguenze negative di un’eventuale involuzione autoritaria: un’altra dimostrazione della nuova “dottrina di Brasilia”.

Mentre scriviamo, il primo ministro Salas ha annunciato le prossime dimissioni del presidente, attualmente in Giappone: ciò potrebbe significare un ulteriore anticipo delle prossime elezioni, previste per l’aprile 2001, che saranno una sorta di nuovo inizio per la democrazia peruviana, messa a dura prova dagli eccessi del fujimorismo.

Che conclusioni trarre dalle vicende peruviane? La situazione di questo paese era senza dubbio la più complessa nell’universo delle democrazie latinoamericane, e sembrava anche la più disperata. Invece, anche in questo caso, il cocktail esplosivo “crisi economica-autoritarismo politico” ha finalmente mostrato la corda: non siamo più negli anni Settanta, la democrazia s’impone in America Latina pur tra mille difficoltà. In Perù l’intero sistema politico è da ricostruire, i partiti tradizionali erano stati sbriciolati dalla propria mancanza di credibilità e dai successi del primo mandato di Fujimori, ma la reazione della società civile in occasione dell’ultima rielezione di Fujimori fa ben sperare per il futuro, anche se la confusione istituzionale esistente oggi a Lima è davvero preoccupante.

Se il consolidamento della dimensione democratica nella regione ha costituito il piatto forte della riunione di Brasilia, gli altri due grandi temi orizzontali trattati nel vertice sono stati l’intensificazione dei processi di integrazione economica in corso nella regione e il lancio di un’iniziativa tesa a rimediare al gap infrastrutturale che penalizza l’America del Sud.

In America del Sud, gli anni Ottanta sono stati testimoni d’autentiche trasformazioni epocali rispetto al passato in materia economica. La massiccia riduzione della presenza dello Stato nell’economia, l’apertura agli investimenti stranieri, l’abbattimento delle barriere protettive, il progresso spettacolare dei processi d’integrazione economica – particolarmente significativo il caso del MERCOSUR, il cui successo ha rotto con un passato fatto di decenni di diffidenza tra i due grandi paesi della regione, Brasile e Argentina – sono tutti segni dell’affermarsi di nuovi valori economici e politici che non sembrano avere rivali all’orizzonte (anche se comincia a rifarsi strada una certa attenzione al concetto di “nazionalismo economico”, così importante qualche decennio fa in America Latina).

In quest’ambito i paesi del subcontinente cominciano a sviluppare una visione quasi del tutto nuova d’integrazione economica su base continentale. Non si tratta tanto di eliminare le frontiere “alla Schengen”, ma di trasformarle da barriere invalicabili, quali esse sono state per due secoli, in fattori di sviluppo economico.

I due processi d’integrazione economica in America del Sud, il MERCOSUR e la Comunità andina di nazioni (ex Patto andino), non spariscono ma diventano la base di partenza per un nuovo processo d’aggregazione su base continentale. L’Area di libero scambio sudamericana (SAFTA O ALCSA, secondo la lingua di riferimento) viene definita come un obiettivo da raggiungere a breve termine, già nel 2002. Essa risulterà dal processo negoziale tra MERCOSUR e Comunità andina, cui si aggrega il Cile tramite la sua prossima. adesione al MERCOSUR (annunciata per fine anno, avverrà probabilmente nel 2001) e la Guyana e il Suriname mediante accordi specifici.

Il calendario è forse troppo ambizioso se teniamo conto delle difficoltà cui hanno dovuto fare fronte in un passato anche recente i negoziati tra i paesi andini e quelli del cono sud, ma d’altro canto il tempo stringe anche in previsione dell’accelerazione probabile dell’ALCA (Area di libero scambio delle Americhe), il processo d’integrazione emisferico cui i paesi dell’America Latina vogliono arrivare compatti e non in ordine sparso.

Dopo le elezioni americane, è probabile che l’ALCA entri nella sua fase di negoziato attivo nel corso del 2001, per una sua probabile conclusione entro il mandato del presidente neoeletto, quindi entro il 2004, prima ancora di quel 2005 di cui si era sempre parlato.

I paesi latino-americani, che già siedono in quel negoziato su base subregionale e non nazionale (MERCOSUR, CAN, Mercato comune centroamericano, CARICOM, con le sole eccezioni di Cile e Messico), hanno tutto l’interesse a rendere operativo il loro mercato prima della conclusione del negoziato ALCA, in maniera tale da aumentare il loro peso specifico nei confronti degli Stati Uniti e del Canada.

Si tratta di un momento decisivo per le sorti dell’America Latina nel XXI secolo: come osservano alcuni, le scelte strategiche dei prossimi cinque anni saranno probabilmente decisive per il destino prossimo venturo dei paesi latino-americani.

In questo contesto, è cruciale per l’America Latina riuscire a compiere una svolta modernizzatrice nell’era della globalizzazione, dimostrando di poter essere protagonista del proprio futuro: di qui l’importanza delle sfide interne (adozione di modelli vincenti di sviluppo economico e sociale) ed esterne (affermazione di un’originalità e una matrice latino-americana nel contesto di un mondo senza frontiere).

È quindi importante che i paesi dell’America Latina, e in particolare quelli dell’America del Sud, stiano cercando di creare meccanismi autonomi di dialogo e sviluppo, senza che peraltro ciò significhi un ritorno alle chiusure del passato, ma piuttosto una maggiore consapevolezza del proprio ruolo internazionale e un rafforzamento della loro capacità negoziale.

I primi cinque anni del prossimo secolo non saranno solo caratterizzati dall’approfondimento dell’integrazione regionale subcontinentale ed emisferica, ma anche dai negoziati con l’Unione europea, già cominciati nel caso del MERCOSUR e già conclusi nel caso del Messico, e dai negoziati multilaterali in seno all’OMC, anch’essi decisivi per il futuro dell’America Latina nonché del commercio mondiale.

L’insieme di questi scenari intrecciati
tra loro crea una situazione complessa
di difficile lettura, ed è assai arduo prevedere quale sarà la realtà del commercio internazionale nel 2005, quando tutti i nodi dovranno venire al pettine, ma
quello che è sicuro è che i paesi latinoamericani sembrano coscienti dell’importanza del momento.

In questo senso il Vertice di Brasilia non è stata una riunione qualsiasi, ma la dimostrazione di una nuova consapevolezza in fieri tra i paesi della regione. La carenza d’infrastrutture (strade, porti, ferrovie, logistica) su scala sudamericana è una delle eredità del passato е rappresenta forse il limite più grave per le possibilità di uno sviluppo economico regionale.

Essa è da una parte conseguenza delle peculiarità geografiche del subcontinente: delle sue dimensioni e della presenza di due formidabili ostacoli naturali come la foresta amazzonica e le Ande.

Ma è soprattutto dovuta all’imposta zione che tutti i paesi sudamericani hanno sempre dato ai loro piani di sviluppo infrastrutturali; anche quando, negli anni Sessanta, tali grandi opere erano concepibili (pensiamo alla diga di Itaipù o alla Transamazzonica), la loro concezione è sempre stata puramente nazionale. Era la visione dominante all’epoca, centrata su economie chiuse e sviluppo basato sull’economia nazionale.

A fine secolo le priorità sono cambiate, ma l’America Latina si ritrova senza infrastrutture regionali e in preda a problemi logistici quasi insolubili che riducono la competitività dei suoi prodotti: basti pensare all’assenza d’infrastrutture di trasporto tra il nord e il sud del continente e tra l’est e l’ovest. Ogni paese è orientato solo su se stesso e i prodotti del Nord o Nord-Est brasiliano devono viaggiare sino ai porti di Santos (San Paolo) o Rio per poi ripartire in senso opposto verso i mercati del Nord. Il Brasile, che da solo occupa metà dell’America del Sud e confina con quasi tutti gli altri paesi della regione, è il più conscio del problema. Nel 1998, il lancio di un grande piano infrastrutturale interno (Avança Brasil) volle rompere con anni d’assenza di politiche infrastrutturali coerenti.

A partire dalla base concettuale di tale piano, il Brasile si propone ora di coinvolgere i vicini nel lancio di un piano infrastrutturale complessivo: uno studio preliminare è stato affidato al BID (Banco interamericano di sviluppo). I paesi andini possono contare con una istituzione finanziaria di prestigio come la CAF (Corporación Andina de Fomento); il MERCOSUR non ne possiede una ma conta di coinvolgere il settore privato nel finanziamento di tali infrastrutture – naturalmente, le telecomunicazioni sono in primo piano in questo sforzo.

Si tratta di un progetto ambizioso, forse destinato a rimanere al di qua degli obiettivi attuali, a causa delle ardue condizioni di finanziamento cui sono sottoposti i paesi latino-americani sui mercati finanziari internazionali.

Ma anche in questo caso il Vertice di Brasilia è stato significativo perché ha rotto con i fantasmi del passato per proporre al mondo una nuova America Latina.

Se democrazia, integrazione economica e infrastrutture hanno caratterizzato il Vertice, la situazione colombiana non ha potuto non attirare l’attenzione dei presidenti sudamericani.

Il presidente Pastrana si è presentato a Brasilia dopo aver ricevuto a Cartagena il presidente Clinton, che vi aveva annunciato il lancio del Piano Colombia, presentato come un piano d’aiuto alla Colombia per assisterla nella lotta contro il narcotraffico.

Qual è il suo significato? Da una parte il lancio del Piano viene ad annunciare il fallimento della politica di dialogo con la guerriglia (FARC) che aveva costituito il leitmotiv della campagna elettorale del leader conservatore colombiano. I negoziati – che avevano persino portato alla cessione di una parte di territorio colombiano “in gestione” al FARC (regione di San Vicente del Caguán) – si sono ingolfati senza rimedio: perché il dialogo, che è servito a risolvere crisi assai complesse come quelle derivanti dalle guerre civili centro-americane, è fallito nel caso colombiano?

La risposta è una sola: la droga. Da anni la pioggia di denaro legata al narcotraffico ha fatto saltare tutti gli equilibri nel paese andino. Se per diverso tempo la lotta contro i cartelli dei narcotrafficanti aveva portato la Colombia sull’orlo del collasso, il vero ero problema eversivo apparso recentemente è quello della narco-guerrilla. I gruppi guerriglieri (oltre al FARC, l’altro gruppo principale è l’ELN), tralasciata ormai ogni velleità ideologica, lucrano e si finanziano con il traffico di stupefacenti, favorito dal controllo da essi esercitato su buona parte del territorio nazionale. Si calcola che il solo FARC ricavi 500 milioni di dollari annui dal narcotraffico.

La cessione al FARC della regione di San Vicente del Caguán, lungi dal dimostrare una capacità effettiva di governo di quest’ultimo, ha solo certificato l’esistenza di un santuario intoccabile per la coltivazione della coca. Gli scontri armati tra guerriglia ed esercito non fanno che continuare e il dialogo può dirsi fallito.

Per quanto riguarda l’ELN, che ha anch’esso richiesto la concessione di una zona protetta nel sud dello Stato di Bolivar, la costituzione di un gruppo di “amici del dialogo” (Francia, Spagna, Svizzera, Norvegia e Cuba), il cui obiettivo è facilitare il negoziato, potrebbe far pensare a sviluppi più positivi, ma il fallimento del negoziato con il FARC non lascia presagire nulla di buono.

In questo quadro, la messa a disposizione del governo colombiano da parte degli Stati Uniti di un pacchetto di aiuti, essenzialmente di natura militare, di 1.3 miliardi di dollari (su un totale di 4,5 miliardi, la maggioranza dei quali pagati dallo stesso governo colombiano), rappresenta un deciso cambio di rotta nei confronti della guerriglia. Chiuso il dialogo, almeno per quanto riguarda il FARC, si passa ai metodi violenti per la riconquista del territorio e l’estirpazione delle colture, anche mediante prodotti chimici.

L’iniziativa ha sollevato ben pochi entusiasmi tra gli altri paesi della regione e presso l’Unione europea, da sempre propensa a un altro tipo d’approccio, più cooperativo, al problema.

D’altro canto, l’approccio di tipo militare al problema colombiano non è una novità: gli Stati Uniti l’avevano già proposto durante le amministrazioni repubblicane di Reagan e Bush, e ora vi ritornano in forza. La recente partenza delle truppe statunitensi da Panama non è certo estranea a questo sviluppo.

I paesi sudamericani, e soprattutto quelli confinanti con la Colombia, hanno espresso, sia a Brasilia sia nella successiva Conferenza dei ministri della difesa delle Americhe (Manaus, 16-21 ottobre), il loro appoggio alla lotta contro il narcotraffico ma anche la loro preoccupazione per le possibili conseguenze sugli equilibri regionali derivanti da un possibile conflitto in Colombia, che potrebbe dare luogo a flussi di rifugiati, sconfinamenti di truppe e avere anche conseguenze ambientali (uso di diserbanti nella regione amazzonica).

Il Brasile, che ha con la Colombia una frontiera amazzonica di difficilissimo controllo, è in prima linea nell’esprimere le proprie preoccupazioni.

In conclusione, il Vertice di Brasilia è stato un momento molto significativo per il Sudamerica alla fine del XX secolo. Iniziativa brasiliana, particolarmente voluta dal presidente Fernando Henrique Cardoso, il Vertice ha messo in evidenza gli importanti cambiamenti strategici in corso nella regione. È inoltre indubbio che il Brasile, forte del suo peso economico, demografico e territoriale, del successo delle sue riforme interne e del brillante superamento della crisi finanziaria dell’anno scorso, ha voluto dimostrare di essere pronto ad assumere nei fatti quella leadership sudamericana che in passato aveva sempre esitato ad assumere.

Probabilmente è un grande passo in avanti per la comunità internazionale nel suo complesso il fatto che i paesi sudamericani dimostrino una sempre maggiore consapevolezza del proprio peso internazionale.