- APRESENTAÇÃO
Não é segredo para ninguém que a União Européia tem vindo a apoiar fortemente o processo de integração empreendido pelos países do Cone Sul: desde a assinatura do Tratado de Assunção (1991), a Comunidade ofereceu ao Mercosul o seu apoio político e pôs-se à disposição do novo bloco para proporcionar a assistência técnica em matéria de integração que este viesse eventualmente a necessitar.
O apoio prestado pela Comunidade Européia aos processos de integração regional na América Latina constitui, desde os anos 1980, um dos eixos básicos da relação entre os dois continentes: no início, concentrouse no apoio aos processos de pacificação (América Central) e de democratização (América do Sul), o que constituiu o núcleo das iniciativas políticas que foram o diálogo de San José e as reuniões inter-ministeriais CE – Grupo do Rio.
É hoje em dia unanimemente aceite que estes deram uma grande contribuição ao processo de fortalecimento e consolidação da democracia nos países da América Latina.
Esse processo de natureza política foi acompanhado por um processo paralelo de apoio à modernização das estruturas produtivas latino-americanas, cujo objetivo era facilitar a inserção das economias da América Latina na economia mundial, dando lugar a um ciclo virtuoso de crescimento que permita aliviar o peso da dívida externa.
Nesse âmbito, a Europa propôs aos países latino-americanos seguir o seu exemplo: o processo de integração econômica empreendido pelas nações européias tinha sido o propulsor do crescimento econômico, da prosperidade e da paz que têm reinado nesse continente que tanto sofreu no passado o peso da sua dolorosa história. A Comunidade Européia sempre pensou que, no momento oportuno e tendo em conta as circunstâncias específicas de cada região, o seu modelo poderia servir de referência para processos similarmente virtuosos.
No que diz respeito à América Latina, a Comunidade sempre defendeu que a eliminação das barreiras aos intercâmbios comerciais poderia revelar-se um poderoso fator de desenvolvimento econômico, tal como o foi para a Europa.
Além disso, o aparecimento de novos atores sólidos no cenário comercial internacional poderia contribuir, no âmbito do desenvolvimento de um multirregionalismo aberto, para a democratização do comércio mundial em beneficio de todos.
Se, na região andina, o processo de integração regional avançou mais em nível institucional, sem ter ainda produzido resultados suficientes no que diz respeito à aceleração dos intercâmbios, não há dúvida que os resultados experimentados pelo Mercosul durante os anos 1990 foram espetaculares, ao ponto de quem até recentemente se obstinava a negar a própria existência do bloco ter tido de aceitar essa realidade contundente. Não foi esse o caso da União Européia, que sempre acompanhou o processo de modo muito próximo e sempre acreditou nele.
- DIFERENÇAS ENTRE OS DOIS PROCESSOS
No entanto, mesmo que as semelhanças entre o Mercosul e a União Européia sejam bastantes, não seria adequado ignorar as diferenças, que também existem. Essas diferenças são particularmente significativas no âmbito do presente tema, ou seja, a institucionalização do Mercosul.
Se os países do Mercosul sempre olharam com interesse óbvio as experiências européias de integração, sempre foram mais relutantes em assumir a dimensão institucional do processo, considerando-o inadequado para a sua própria experiência, ou até contraproducente.
Temos aqui que clarificar uns mal-entendidos que freqüentemente toldaram a discussão: por um lado, a Comunidade Européia jamais defendeu que o Mercosul adotasse uma estrutura institucional decalcada da européia: essa é uma decisão soberana dos países do Mercosul, que adotarão as estruturas institucionais que considerem adequadas para o bom desenvolvimento da sua integração, que não tem necessariamente de se inspirar no modelo europeu. No entanto, vale a pena refletir um pouco sobre a experiência européia antes de tomar decisões pertinentes.
Outro mal-entendido diz respeito ao diferente grau de desenvolvimento relativo de ambos os processos: muitas das críticas feitas às instituições européias e o ceticismo relativamente à sua viabilidade no Mercosul surgiram a partir do debate que teve lugar na Europa, no início dos anos 1990, por altura da ratificação do tratado de Maastricht. Se esse fato estimulou em certo setores da opinião pública européia uma desconfiança relativamente ao que entendiam como “eurocracia”, tal foi devido ao grau de desenvolvimento alcançado pelo processo.
No entanto, convém não esquecer que, provavelmente, não se teria chegado a tal grau de desenvolvimento (mercado único, harmonização das políticas econômicas, moeda única) se não existisse uma burocracia que coordenasse e estimulasse todo o processo.
Tal pode levar à conclusão de que poderá ser muito útil para o Mercosul, que ainda não chegou a esse nível de integração, desenvolver um pouco mais a sua dimensão comunitária, para fazer frente às suas dificuldades.
De todas as formas, as diferenças entre o Mercosul e a União Européia são objetivas: o número de países (4 contra 15); o peso relativo dos Estados membros (predominância acentuada do Brasil no caso do Mercosul), o que coloca um sério desafio político ao processo de integração; a vontade dos membros do Mercosul de manter o foco do processo de integração, sem desenvolver a dimensão comunitária mais além do mínimo essencial; o envolvimento da sociedade civil no processo, que só ultimamente passou a ser significativa no caso do Mercosul.
Quais as conseqüências de tais diferenças para o tema que nos interessa, o da institucionalização? Façamos um paralelo entre a realidade institucional da UE e do Mercosul.
2.1 Quais são as instituições Européias?
- – O Conselho, que é a expressão da soberania dos Estados membros.
– A Comissão, que tem três atribuições fundamentais: vigiar o cumprimento dos tratados, apresentar iniciativas de desenvolvimento do processo de integração ao Conselho, executar as políticas aprovadas pelo Conselho.
– O Parlamento, de eleição direta, que dá voz aos povos da União Européia e que está ganhando progressivamente força dentro do sistema institucional. Essa instituição exerce um poder de co-decisão, além de possuir uma força política cada vez maior.
– O Tribunal de Justiça, cujo papel de impulsionador da integração tem sido tão fundamental que muitos analistas o chegam a considerar a instituição-chave de todo o processo. Voltaremos rapidamente a analisar a sua contribuição.
– O Comitê Econômico e Social e o Comitê das Regiões, que dão a sua contribuição consultiva para a elaboração da legislação comunitária.
2.2 Quais são as instituições correspondentes no Mercosul?
- – Ao Conselho corresponde o Grupo Mercado Comum (GMC), e no final de cada semestre as Cimeiras Presidenciais são o equivalente ao que na Europa chamamos os Conselhos Europeus, também eles semestrais, embora desde há algum tempo também tenha lugar um Conselho Europeu informal no meio-termo de cada Presidência.
– A Comissão Parlamentar do Mercosul, composta de representantes dos Parlamentos nacionais, cujas atribuições são ainda limitadas.
– Uma jurisdição arbitral ad-hoc para a solução de controvérsias comerciais.
– Um Fórum Econômico e Social, também ele incipiente.
- 3. ALGUMAS REFLEXÕES A PARTIR DAS DIFERENÇAS
O que chama a atenção é a ausência de uma instituição absolutamente fundamental no caso Europeu, que é a Comissão.
A Secretaria Administrativa do Mercosul de Montevidéu, definidapelo Tratado de Assunção como um simples arquivo de documentos, tem uma tímida parecença com a Comissão, mas, apesar da melhoria das suas instalações em Montevidéu, não parece que os Estados membros queiramque se transforme em algo mais que isso no futuro próximo.
Havendo ao nível político mais semelhanças (GMC e Cimeiras Presidenciais num lado, Conselho e Conselhos no outro), as diferenças significativas dizem respeito à função executiva, levada a cabo pela Comissão, no caso Europeu, e pelos governos nacionais, no caso do Mercosul, bem como a função judicial, na qual a um sistema de alto poder coercitivo como o sistema comunitário corresponde, por parte do Mercоsul, um sistema incipiente e de certa forma tímido, como o que é constituído pelos tribunais arbitrais.
Também o peso do Parlamento Europeu ultrapassa em muito o da Comissão Parlamentar do Mercosul, mas a causa fundamental dessa diferença radica provavelmente no tempo: tenhamos em conta, por exemplo, as dificuldades experimentadas pelo PE para assumir o papel que atualmente tem.
As outras duas diferenças (Poder Executivo e Judiciário) são muito mais substanciais, e sobre elas nos vamos debruçar um pouco mais.
3.1 Poderes Executivo e Judiciário
No que diz respeito ao exercício do Poder Judiciário, não há dúvida que, quando os governos dos países que no início formavam a Соmunidade Européia assinaram o Tratado de Roma, foi-lhes muito dificil vislumbrar o alcance do processo de integração que acabavam de iniciar.
Eles julgaram ter criado um mercado comum, centrado sobre as quatro liberdades de movimento fundamentais; o que acontece é que esse processo, para desenvolver todo o seu verdadeiro potencial, teve que aprofundar-se cada vez mais, até a criação de um verdadeiro espaço econômico comum, que foi bem mais além da concepção original, até o que hoje em dia é um grande mercado interno.
Como se desencadeou esse processo? Mediante dois fatores fundamentais: o assumir do projeto por parte da sociedade civil e a aceleração do mesmo pela jurisprudência do Tribunal do Luxemburgo.
Como interveio a sociedade civil no aprofundamento deste processo? O que os operadores econômicos fizeram foi obrigar os governos a respeitar os compromissos que haviam assumido, não se limitando a se conformar passivamente com a sua atuação, senão quando acudindo aos tribunais ordinários para defender seus direitos. Esse processo, apoiado pela doutrina do Tribunal Europeu, foi precisando e ampliando cada vez mais o âmbito do Direito Comunitário, que deixou de ser um mero direito internacional para ser incorporado diretamente nos ordenamentos jurídicos nacionais.
Foram os governos nacionais que fizeram isso? Não, foram os cidadãos, que assumiram o projeto como próprio e colocaram os governos perante o fato consumado. Hoje em dia não há possibilidade de retorno, pois os princípios impulsionados pelos cidadãos – operadores econômicos e referendados pela jurisprudência do Tribunal — passaram a formar parte dos próprios ordenamentos jurídicos nacionais e são de aplicação direta: boa parte do direito comunitário (os regulamentos) não necessitam de transposição para o ordenamento nacional, sendo parte do direito nacional desde a sua criação.
Existe conflito entre o Direito Comunitário e nacional? De maneira alguma. O juiz aplica ambos diretamente, não se tratando de duas jurisdições em conflito, mas sim complementares.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça foi um complemento essencial da iniciativa dos cidadãos: sem uma, não poderia ter havido a outra.
Fazendo um paralelo com o Mercosul, é obvio que a sua realidade é bem diferente: o processo de integração está completamente nas mãos dos governos, e o direito Mercosul, bastante incompleto até no campo comercial, faz parte do direito internacional clássico. Não é de aplicação direta e não diz respeito aos cidadãos, senão através da intermediação dos órgãos governamentais.
É esse o direito que o Mercosul necessita? Podemos duvidar, se tivermos em conta o impressionante contencioso que a crise dos últimos anos criou entre os Estados membros. Sem chegar ao grau de inter-relação entre a esfera jurídica comunitária e a nacional que existe na Europa, está claro que o Mercosul necessita da afirmação da certeza do seu direito, mais além dos frágeis instrumentos atuais: não é possível que os Poderes Executivos máximos tenham de ser envolvidos para solucionar todos o problemas comerciais (automóveis, calçado, têxteis, papel etc.). Essa não é a função dos presidentes da República.
Os recentes avanços dos sistemas de solução de controvérsias ad-hoc foram positivos, embora necessitem ser consolidados. Poderia, no entanto, considerar-se a possibilidade de criação de um órgão judicial permanente, embora ligeiro, e o menos burocrático possível. Estamos convencidos de que o aprofundamento do Mercosul vai requerer a adoção desse passo nos próximos anos.
No que diz respeito ao exercício do Poder Executivo, na Europa tem sido extremamente prático e eficiente dispor de um órgão técnico forte e respeitado, que leva a cabo uma tarefa permanente de impulsionador e
põe em marcha a integração.
Não querendo parecer diretamente interessado nesta afirmação, e esforçando-me por falar como cidadão e não como funcionário da Comissão, gostaria de salientar que a Comissão soube assumir um papel fundamental, sem o qual a Europa nunca teria podido avançar até os objetivos alcançados.
O Mercosul necessita de uma Comissão? Talvez não dessa forma, mas transferir para uma instância comunitária o duro trabalho de elaboração das propostas e de implementação das decisões permitiria aos Estados membros concentrar-se na tarefa de decisão que lhes compete por natureza, sem gastar tempo e recursos no dia-a-dia da gestão do processo.
Ao fim e ao cabo, é muito cômodo ter alguém que faça o trabalho “sujo”, pois este pode converter-se, entre outras coisas, num pára-raios de problemas. Hoje em dia, o Mercosul transforma-se com demasiada freqüência num terreno de conflito entre países, o que não é bom para a aceitação da dimensão supranacional do projeto: a integração regional é um projeto conjunto, no qual todos ganham.
Cabe ao Mercosul refletir sobre esses problemas e adequar as suas instituições às suas necessidades: neste momento, um tema que era tabu está cada vez mais na ordem do dia. Da nossa parte, o que podemos fazer é contribuir para a reflexão e trabalhar para estreitar cada vez mais as relações entre as nossas duas regiões.
- CAMINHOS DA APROXIMAÇÃO ENTRE MERCOSUL E COMUNIDADE EUROPÉIA
Quais são os instrumentos para essa aproximação? Como referimos anteriormente, a Comissão Européia apóia o Mercosul desde 1991.
Durante os primeiros anos do processo, os vários projetos de cooperação financiados pela Comunidade Européia se inspiraram numa dupla filosofia: pôr à disposição do Mercosul a experiência acumulada, no que poderíamos definir como a “filosofia” e a “engenharia” da integração.
“Filosofia” da integração significa colocar à disposição a experiência dos vários setores sociais que se viram afetados pela integração: empresários,jornalistas, cidadãos, trabalhadores, magistrados… O que pode ser transposto da experiência desenvolvida na Europa para o Mercosul? Esse intercâmbio de experiências, levado a cabo ao longo dos anos, tem sido extraordinariamente enriquecedor.
“Engenharia” da integração significa uma série de projetos de assistência técnica em matérias que podem parecer aborrecidas e anódinas, mas na ausência das quais a integração não avança nenhum passo: daí os projetos UE – Mercosul nas áreas aduaneira, estatística, de normas de qualidade e de controle sanitário, que serviram para criar uma cultura comum da qual nos aproveitamos agora para estreitar as nossas relações comerciais.
O Acordo de Associação Inter-regional UE – Mercosul que estamos presentemente negociando, e que inclui acordos políticos, comerciais e de associação, é o marco de referência atual: um marco complexo, que requererá esforços e concessões de ambos os lados, mas que culminará esse caminho comum que nossos povos empreenderam juntos antes mesmo que a UE e o Mercosul tivessem nascido.
Para acompanhar esse processo, a Comissão Européia e os Estados membros do Mercosul estão definindo as prioridades de cooperação para os próximos anos (2000-2006). Elas incluem três eixos básicos:
- – o fortalecimento institucional do Mercosul;
– a dinamização das estruturas econômicas e comerciais do Mercosul;
– o apoio à sociedade civil do Mercosul.
Mantendo de pé o princípio fundamental do respeito à vontade do Mercosul de dar vida às instituições que considere pertinentes, as ações correspondentes ao primeiro eixo que estamos tomando em consideração são o apoio às políticas setoriais do Mercosul consideradas prioritárias (coordenação macroeconômica, elaboração de estatísticas e normas técnicas comuns) e o apoio a órgãos cuja consolidação pareça necessária para 0 bom desenvolvimento do processo (Tribunal Arbitral e Comissão Parlamentar).
É claro que o Mercosul e a União Européia são dois projetos diferentes e com personalidade própria. Estamos, porém, convencidos de que o diálogo mútuo só pode ser benéfico para ambas as partes.