Il Giro del Mondo in 30 Caffè – Nel secondo semestre 2014 l’Italia assumerà la Presidenza dell’Unione Europea, per la prima volta dall’adozione del Trattato di Lisbona nel 2009. Questo fattore è spesso evocato in Italia come un ostacolo insormontabile per eventuale crisi di governo: infatti, un esecutivo per gli affari correnti, sprovvisto quindi di pieni poteri, come potrebbe dirigere l’Unione? E anche se in teoria potrebbe farlo, quale sarebbe la credibilità, e quindi l’efficacia di tale presidenza?
UNA PRESIDENZA “MONCA”? – Per verificare la correttezza di tale affermazione, dobbiamo capire in cosa consiste esattamente la presidenza europea nel contesto istituzionale post – Lisbona. L’ultimo esempio di presidenza “monca”, cioè ostentata da un paese il cui governo gestiva solo gli affari correnti, è quella belga del secondo semestre 2010, portata avanti interamente dal governo dimissionario di Yves Leterme, che in realtà avrebbe continuato a dirigere il Belgio fino al dicembre 2011, quando finirono i 541 giorni di negoziati successivi alle elezioni politiche belghe del giugno 2010. Quella presidenza dovette affrontare le sequele della crisi greca (primo bailout maggio 2010), il successivointervento per l’Irlanda (novembre 2010)e il processo di preparazione del meccanismo di stabilità, approvato nel gennaio 2011. Interessante notare che la provvisorietà del governo belga ebbe pochi effetti su queste importanti questioni: eventuali ritardi o manchevolezze nell’approccio europeo alla crisi economica possono essere attribuiti a molti fattori, ma di certo non all’eventuale debolezza della presidenza belga in quel momento di grande difficoltà.
Nel quadro istituzionale di Lisbona, esiste un presidente dell’Unione, Herman Van Rompuy, che dà continuità all’azione della presidenza, superando i limiti della semestralità del sistema precedente. E la presidenza rotatoria UE ha perso un’importante funzione che esisteva prima di Lisbona, quella della rappresentanza internazionale dell’UE nei rapporti con i partner del blocco europeo, per esempio la presidenza dei vertici con Usa, Russia, Cina etc. Tale funzione è stata assorbita dalla presidenza permanente e dalla nuova funzione di alto rappresentante per la politica estera e di difesa comune, attualmente coperto dalla britannica Catherine Ashton. Tale cambiamento ha implicato anche la trasformazione delle Delegazioni UE in missioni diplomatiche a parte intera, divenute definitivamente ambasciate incluse nella “lista diplomatica” (elenco delle missioni diplomatiche accreditate in un paese e non più, com’era ancora il caso in alcuni paesi, tra gli organismi internazionali). L’ambasciatore UE oggi rappresenta l’UE in permanenza in un paese terzo, mentre fino al dicembre 2009 lo faceva l’ambasciatore della presidenza di turno.
IL RISCHIO DI UN DOPPIONE – La perdita della dimensione esterna e la presenza d’un presidente permanente hanno quindi molto ridotto le prerogative di quella semestrale, che in tutta coerenza avrebbe dovuto essere eliminata dal Trattato di Lisbona, pur rimanendo, con buona pace della trasparenza instituzionale, il Consiglio UE e il Consiglio Europeo due istituzioni distinte. Il suo mantenimento, dovuto a un atteggiamento conservatore da parte degli stati membri dell’UE, desiderosi di mantenere un ruolo di certa visibilità di fronte alle proprie opinioni pubbliche, ha di fatto creato un doppione abbastanza vuoto di contenuti concreti. Il ragionamento seguito è che si voleva che tutti gli attuali membri dell’UE post – allargamento potessero avere almeno una volta la presidenza UE, che ha un notevole effetto di mobilitazione pro – europea all’interno del paese. In questo nuovo quadro istituzionale, nel quale tra l’altro i vertici si tengono ormai solo a Bruxelles, il ruolo della presidenza semestrale si limita alla presidenza delle sessioni ministeriali del consiglio e alla facoltà di proporre alcuni temi di particolare interesse all’agenda del consiglio UE. In realtà, gli obiettivi raggiungibili in sei mesi sono davvero pochi, questa la ragione per cui la Costituzione prima e Lisbona poi introdussero la presidenza pluriennale. Per esempio, la tanto criticata lentezza delle istituzioni UE nell’approvare decisioni per affrontare la crisi economica sarebbe stata ancora superiore se l’UE fosse stata diretta da presidenze semestrali e non da un abile mediatore come Herman Van Rompuy.
TOCCA ALLA GRECIA… – L’attuale presidenza greca ha proposto come priorità i seguenti temi: 1. Crescita – lavoro – coesione; 2. Ulteriore integrazione dell’eurozona; 3. Migrazioni – frontiere- mobilità; 4. Politiche marittime. La quarta è chiaramente un interesse specifico greco, dato che tocca il principale settore economico del paese, mentre le prime tre sono priorità che difficilmente potrebbero mancare qualunque fosse il paese presidente. Quindi possiamo dire che la presidenza greca è caratterizzata dal tema marittimo, gli altri sono obbligatori. In continuità con quella greca, la presidenza italiana concentrerà’ i propri sforzi sul Mediterraneo e le migrazioni, in particolare sulla necessità d’implicare maggiormente i paesi dell’UE non rivieraschi nello sforzo di contenimento dell’emergenza sulla frontiera meridionale dell’UE; la lotta alla disoccupazione e più in generale, una maggiore attenzione alla problematica della crescita rispetto al rigore nell’approccio alla crisi; il perfezionamento dei meccanismi dell’eurozona.
…E POI A NOI – Un fattore che pero condizionerà tantissimo la presidenza italiana è la rotazione di tutte le alte cariche comunitarie nel periodo successivo alle elezioni europee del 25 maggio 2014. Per la prima volta nella storia dell’UE, tali nomine (Presidente UE, Presidente Commissione, Presidente Parlamento, alto rappresentante politica estera) sono sincronizzate. Siccome è molto difficile immaginare lo scenario successivo alle elezioni europee, nelle quali si prevede un consistente aumento, anch’esso per la prima volta, di consensi per forze anti – integrazione o fortemente critiche dell’attuale modello europeo, non è chiarissimo quali saranno i tempi per l’accordo politico che porterà al rinnovo di tali cariche: ma in ogni caso l’accordo complessivo dovrà essere raggiunto durante la presidenza italiana. Il presidente della Commissione sarà il leader europeo della forza politica più votata il 25 maggio in Europa, Martin Schulz del PSE o un conservatore ancora non identificato, ma ai governi europei spetterà la nomina del successore di Van Rompuy e di quello della Ashton. Il “pacchetto” di nomine dovrà tenere conto degli equilibri politici evidenziatisi nelle elezioni europee, di quello tra generi e nazionalità d’origine delle alte cariche (difficile non immaginare almeno una donna, se non due, e almeno una delle cariche più importanti per un paese dell’est europeo), oltreché’ dell’eventuale peso degli euroscettici, che non si sa bene come influenzerà tali scelte. Non è molto chiaro che ruolo la presidenza rotatoria possa avere davvero nella soluzione di tale rebus. Di certo l’Italia non può proporre propri candidati, disponendo già di Mario Draghi alla BCE.
Il ruolo della presidenza di turno potrebbe in definitiva essere di semplice facilitazione della decisione, senza però un vero peso specifico. In ogni modo, pausa d’agosto, transizione in attesa delle nuove nomine e periodo di rodaggio dei nuovi vertici eroderanno la pratica totalità del semestre. Sbagliato quindi illudersi circa i “miracoli” della presidenza italiana: con tutti i paletti esposti sopra, rimane ben poco spazio per l’ottenimento di risultati significativi.
OBIETTIVI POSSIBILI – Detto tutto ciò, rimane il fatto che la presidenza ci sarà e bisognerà gestirla il meglio possibile. Il fatto d’avere come presidente del consiglio una persona rispettata internazionalmente (e che parla le lingue) come Letta è indubbiamente un grande vantaggio di partenza. Nonostante tutti i limiti esposti, alcuni obiettivi possono comunque essere perseguiti e raggiunti.
1. Sulle questioni economiche, la presidenza italiana avrà maggior peso nel creare attorno a sè un consenso di paesi interessati a rettificare l’attuale corso dell’unione economica e monetaria. Importante però che si capisca che non è in discussione, né lo sarà durante la presidenza italiana, una modifica dei trattati, un rilassamento dei criteri di deficit, o il lancio dei famosi (e lontanissimi) eurobond. La presidenza italiana non ha interesse a cercare una rottura, che avrebbe come solo effetto quello di aumentare i dubbi sull’affidabilità del paese, ma piuttosto a lavorare a una convergenza di misure per stimolare la crescita (in materia di uso dei fondi strutturali, per favorire investimenti e occupazione e magari riuscire a rilanciare il credito bancario, aspetto questo su cui è pero difficile agire prima che sia pienamente operativa l’unione bancaria).
E’ quindi necessario calibrare bene cosa si può ottenere davvero quando si proclama “vogliamo farci sentire in Europa”: i margini sono stretti e certamente non esiste consenso per rivedere trattati e fiscal compact.
2. In questo senso, la presidenza italiana dovrà concentrare i propri sforzi sul compimento delle scadenze previste, proprio nel semestre di presidenza, del meccanismo unico di vigilanza bancaria e del meccanismo unico di risoluzione. Dovrebbe anche cercare di approfittare per definire i cosiddetti partenariati per la crescita, intese cogenti prese con i membri dell’eurozona con il fine d’accompagnare il processo di riforme interne e aiutare a eliminare i disequilibri strutturali che penalizzano attualmente l’eurozona, nel modo più costruttivo possibile. Tali disequilibri non sono causati solo da situazioni fiscali in collisione (nel passato più che nel presente, e per passato parliamo di prima dell’euro, giacché i dati dimostrano che i paesi considerati poco virtuosi hanno generalmente seguito una disciplina fiscale ortodossa), ma da alcune situazioni strutturali.
Se i partenariati per la crescita saranno presi come un’ulteriore riduzione dei margini di discrezionalità per le politiche economiche nazionali, sarà una nuova occasione persa per dare una sterzata all’insoddisfacente situazione attuale.
Se invece la presidenza italiana riuscisse ad agire per rendere questi nuovi “contractual arrangements” degli strumenti davvero cogenti per tutti i paesi dell’eurozona, non centrati solo sui dati di deficit, ma anche su quelli riguardante crescita, occupazione e funzionamento del mercato, e in grado di porre rimedio anche ai disequilibri strutturali dei paesi creditori, essi potrebbero alla fine risultare degli strumenti vincenti per perfezionare il funzionamento dell’eurozona.
D’altronde, è risaputo che lo stimolo europeo è stato per anni il principale vettore per le riforme nel nostro paese: anche se l’immagine dell’UE in Europa si è indebitamente deteriorata per la colpevolizzazione dell’euro, presa da più parti come la ragione unica dei nostri problemi, il metodo rimane valido. Ma sarebbe utile riuscire a proporre e non a subire passivamente la definizione del formato di tali contratti. Convergenze con altri paesi con interessi simili, come Francia o Spagna, sarebbe senza dubbio utile.
In questo senso, la presidenza UE diviene un’occasione per usare di nuovo l’arma europea come uno strumento utile alle nostre riforme.
3. Disoccupazione: essa è provocata dalla bassa crescita, ma abbiamo comunque un problema strutturale che precede la crisi, specie nell’impiego giovanile. La presidenza italiana può offrire una nuova opportunità per saldare riforme interne (a partire dal famoso jobs act) e mercato europeo, usando il semestre per rilanciare il tema a livello UE, facendo un bilancio delle esperienze vincenti a livello continentale, per cercare di riprodurle nel nostro paese. In questo senso, anche se il lavoro da fare è soprattutto interno, importante usare l’Europa come stimolo per cambiare in meglio e non in peggio le nostre regole, per evitare sterili esercizi legislativi avulsi dal contesto in cui ci inseriamo.
4. Migrazioni e frontiere: ci sono forti resistenze a fare uso degli strumenti di politica estera (PESC) per affrontare il problema della fragilità delle frontiere. E’ indubbio che la presidenza italiana non potrà però accantonare il problema: in questo senso, la presidenza potrà fare buon uso della prerogativa rimasta alla presidenza semestrale (proporre un tema in agenda) e insistere sul necessario impegno di altri paesi nello sforzo di controllo del mare mediterraneo, a fini anche umanitari. In una parola, spiegare meglio Mare Nostrum e proporne l’estensione ad altri paesi disposti a collaborare, se non sarà possibile lanciare una missione UE. Tutto ciò nell’ambito del rilancio della politica migratoria interna, un po’ sconnessa attualmente, e del ruolo dell’agenzia FRONTEX, e magari dando seguito ad alcune iniziative della presidenza greca.
5. Fisco: nella sua relazione programmatica sulla presidenza, il governo italiano ha anche annunciato il suo impegno per portare avanti negoziati in materia di coordinamento fiscale, in materia di armonizzazione dei criteri sulle esenzioni, e una maggiore armonizzazione dell’IVA.
Una caratteristica della presidenza italiana sarà il ruolo di Milano, scelta dal governo come sede di diverse riunioni ministeriali e in particolare del vertice UE – ASEM con i paesi dell’Asia: una buona idea, anche in prospettiva EXPO 2015. La visibilità di Milano aumenta: è soprattutto un investimento d’immagine, ma può essere utile.
In conclusione, i margini per una presidenza semestrale si sono drasticamente ridotti: ciò nonostante, rimane qualche aspetto su cui la presidenza italiana può incidere, bisogna selezionarli con realismo: 1. Contribuire a modificare in maniera più utile i nuovi strumenti contrattuali, in modo tale che anche i paesi creditori assumano la loro parte di compiti e non solo i paesi denominati un po’ impropriamente debitori (non dimentichiamo che l’Italia è ancora contribuente netto dell’UE, tra l’altro il terzo in termini assoluti dopo Germania e Francia: altro che regali…); 2. Fare pressione sulle questioni migratorie, magari dando continuità a iniziative della presidenza greca in materia di politica comune d’asilo, visti e politiche migratorie necessarie per affrontare il problema a lungo termine e diminuire la pressione sui paesi in prima linea; 3. Gestire la Presidenza con efficienza, perché in fondo l’immagine del paese è il fattore più importante in gioco: mantenere quindi il semestre completamente fuori dai giochi e dalle manfrine politiche interne, che in Europa nuocciono tremendamente alla reputazione del paese.