Lo stallo nei negoziati dell’agenda per lo sviluppo di Doha: una breve analisi

Non che il progresso dei negoziati sia mai stato particolarmente rapido, da quel novembre 2001 quando vennero lanciati nella capitale del Qatar. Né si può dire che l’ottimismo abbia mai prevalso sul pessimismo nelle valutazioni degli addetti ai valori nel corso di tutto questo periodo: le nubi sono sempre state assai dense nel cielo di questa Doha, e parecchi osservatori hanno sempre considerato la soluzione dei negoziati qualcosa di simile alla quadratura del cerchio: troppi interessi contrapposti, troppi capitoli aperti, troppo poca buona
volontà da parte dei principali attori.
Rimaneva però la speranza che, data l’importanza per l’economia mondiale di un buon esito dei negoziati, s’innescasse un ciclo virtuoso che, a partire da certe concessioni fatte o perlomeno annunciate da membri di peso dell’OMC come Unione europea o Stati Uniti, portasse anche altre parti a smuoversi dalle proprie posizioni iniziali.
Si è atteso, anche invocato uno sviluppo di questo tipo per cinque anni. Adesso sembra però che sia stata la tendenza contraria a prevalere, quella del consolidamento delle posizioni iniziali, che ha portato ad uno stallo.

Nel 1994, la conclusione dell’Uruguay Round aveva portato alla nascita dell’OMC (Organizzazione Mondiale del Commercio), una novità di grande importanza non solo per il commercio internazionale, ma per l’intero sistema delle relazioni internazionali. Infatti, la sostituzione del preesistente GATT (Accordo Generale su Commercio e Tariffe), che non era
più d’un trattato, con una vera e propria organizzazione, dotata di poteri coercitivi grazie all’esistenza d’un sistema per la soluzione delle controversie tra i membri in grado di assicurare il rispetto delle norme, si è rivelato un passo di straordinaria importanza per la governance internazionale.

Al di là delle critiche di molti, specie nel Sud nel mondo e nell’universo alterglobal, nei confronti dell’OMC, mi sembra si possa affermare oggettivamente che si tratti di un progresso, e non di un regresso, che un organismo internazionale sia in grado di far rispettare le norme che emana: il problema non è tanto quello di depotenziare l’OMC, come tanti affermano un pò a vanvera, ma semmai quello di affiancare ai poteri coercitivi dell’OMC in ambito commerciale
poteri simili per organismi multilaterali in altri campi, come quelli ambientale, sociale, energetico, nei quali le convenzioni internazionali combinano grandi ambizioni con scarsi poteri.
Ad esempio, si possono criticare ad iosa le Nazioni Unite, ma normalmente lo si fa per la loro inoperanza: non c’è dubbio che se l’ONU disponesse, in materia di sicurezza collettiva, di poteri simili a quelli raggiunti dall’OMC, la pace avrebbe maggiori chances rispetto ad un sistema che
concede ad alcuni un diritto di veto.

Il problema non è quindi, come spesso si dice, quello di avere “meno OMC” ma piuttosto, quello di avere più numerose OMC.
Ricerche approfondite dimostrano poi che il meccanismo di soluzione delle controversie dell’OMC è più equilibrato di quanto normalmente non si creda: lungi dall’essere sbilanciato а favore dei potenti, si tratta d’un vero e proprio sistema di regole, che ha visto nel corso degli anni tali regole affermarsi, a volte a favore dei membri più influenti, come Usa ed Unione europea, ma spesso e volentieri anche a favore di altri nei loro confronti.
La giurisprudenza dei panel OMC è piena di casi vinti da paesi in via di sviluppo nei confronti di paesi sviluppati, e questo dimostra che, nonostante tutto, in ambito OMC a prevalere sono le norme, non l’identità dei litiganti.
Ingiusto quindi definire l’OMC un’organizzazione messa al servizio dei grandi protagonisti del commercio internazionale per mettere in riga tutti gli altri, una specie di rullo compressore d’una globalizzazione cieca e sorda ai problemi del mondo. Semmai, la prospettiva attuale
dell’OMC, ed in questa linea s’inseriva il ciclo negoziale aperto a Doha, non è tanto quella di equilibrare il modo in cui vengono risolte le controversie, ma quello di definire regole che permettano un maggiore apertura dei mercati ai prodotti dei paesi in sviluppo, specie quelli agricoli.

Questo era il senso della DDA, ed a partire da questa considerazione va analizzato lo stato attuale di stallo.
L’Uruguay Round si era concentrato, come del resto tutti i cicli precedenti, sull’aspetto che era stato all’origine del GATT, quello della riduzione delle tariffe industriali (i dazi), un processo ormai quasi completamente concluso, almeno per quanto riguarda i paesi sviluppati (che però conservano alcuni picchi e ricorrono alla cosiddetta escalation su alcuni prodotti importati dai paesi in via di sviluppo, due eccezioni che annacquano in certa misura gli effetti del quasi azzeramento dei dazi).
Per rendere però accettabile ad altri membri dell’OMC l’ulteriore riduzione dei dazi prevista nell’Uruguay Round, era stato necessario prevedere una revisione, a partire dell’anno 2000, delle regole di commercio agricolo e di servizi, rimaste ad uno stato incipiente fino ad allora, specie se paragonate con le riduzioni tariffarie.
Per molti paesi in via di sviluppo, le entrate derivanti dai dazi sui prodotti importati rappresentano la prima fonte di introiti fiscali: una riduzione indiscriminata dei dazi supporrebbe quindi una grave minaccia per i bilanci statali, e va compensata con maggiori opportunità per i prodotti nazionali sui mercato dei paesi sviluppati. In assenza di tale incentivo, risulta difficile proporre ad un paese in sviluppo l’accelerazione di tale processo.

Nel caso dei dazi industriali (in gergo NAMA, Non Agricultural Market Access), gli impegni presi in sede multilaterale sono a livello dei cosiddetti dazi bound, normalmente più elevati di quelli effettivamente applicati (applied). Un membro dell’ OMC s’impegna a ridurre progressivamente
i dazi sulla maggior parte dei prodotti seguendo un calendario prefissato, più lento per i paesi in sviluppo, ma rimane libero di ridurli ulteriormente seguendo piani interni di liberalizzazione commerciale (che sono stati la regola un pò ovunque negli anni 90).
Anche paesi emergenti come l’India ed il Brasile, notoriamente poco propensi a prendere impegni significativi a livello multilaterale, e che mantengono ancora dazi sopra media, possono però contare su un notevole spread (differenza) tra i tassi bound e quelli effettivamente applicati. Il che significa che potrebbero ridurre ulteriormente tali tassi senza troppi problemi.

Come detto, la revisione dei regimi agricolo e dei servizi era prevista per il 2000.
Già prima d’allora, gli Stati Uniti е soprattutto l’Unione europea proposero di affiancare alla revisione di tali regole negoziati su altre materie, che permettessero di accrescere i livelli
d’ambizione del round: regole multilaterali su investimenti, concorrenza, appalti pubblici venivano viste come indispensabili data la forte correlazione tra tali fenomeni ed il commercio
(non meno di un quarto del commercio mondiale è legato ad investimenti diretti).
Si parlava allora del cosiddetto Millennium Round, naufragato strepitosamente a Seattle nel 2000, quando per la prima volta l’OMC divenne materia di cronaca a causa della mobilitazione delle ONG di mezzo mondo contro il proposto allargamento dell’agenda commerciale.
L’idea che motivava le proteste era quella di mobilitare l’attenzione del mondo contro quello che era visto come un meccanismo dei paesi ricchi e della tecnocrazia internazionale per imporre regole oppressive ai paesi più poveri.
Il fallimento della conferenza di Seattle non rappresentò solo un momento importante per la strutturazione del mondo alter global, per cui l’OMC è divenuta un nemico tradizionale, ma anche la fine di un’epoса nella quale i grandi, cioè Usa ed Ue, che rappresentano il 40% del commercio mondiale, potevano imporre il loro volere in materia di definizione delle regole.
Da Seattle in poi, l’alleanza trasversale tra paesi del Sud ed attivisti nei paesi del Nord ha reso tale dimensione utopica: il consenso in sede OMC è divenuto ormai molto più complesso
di quanto non fosse fino ai tempi dell’Uruguay Round.

Nel novembre 2001, il lancio dell’Agenda per lo Sviluppo di Doha divenne possibile solo per due ragioni: si diede al ciclo un obiettivo prioritario, quello di definire regole atte ad accrescere la partecipazione dei paesi in sviluppo agli scambi mondiali (di qui il nome) e giocò a favore di quest’accordo l’impressione dell’11 settembre: il nuovo round di negoziati commerciali rappresentava una prima grande opportunità per democratizzare il mondo, rendendo meno ingiusta la ripartizione delle risorse (supponendo che il terrorismo internazionale sia davvero motivato da tale ingiustizia economica, il che è tutt’altro che dimostrato).
A Doha rimasero aperte però molte questioni: se a Seattle si era preteso di definire i parametri dell’accordo finale del round, a Doha ci si era più modestamente accontentati di definire un punto di partenza per i negoziati, mantenendo in sospeso la decisione sull’inclusione o meno nell’agenda dei cosiddetti “Singapore Issues”, quei nuovi temi (Investimenti, Concorrenza, Appalti Pubblici, Facilitazione Commerciale) cui l’Unione europea teneva molto, anche per attutire l’eventuale impatto di una forzata apertura dei propri mercati agricoli.
A Cancún, nel settembre 2003, conferenza concepita originalmente come tappa intermedia verso la conclusione del round, prevista per la fine del 2005, i dibattiti furono accessissimi: il nuovo gruppo del G – 20 che, sotto la leadership di Brasile ed India, mise insieme paesi in sviluppo od emergenti interessati ad un’apertura degli scambi agricoli, in oggettivo ritardo
di liberalizzazione rispetto a quelli industriali, riuscì a fare passare la propria linea, secondo la quale la DDA era innanzitutto un negoziato agricolo.

Solo uno dei quattro temi di Singapore (le misure di semplificazione commerciale) rimase in agenda, gli altri temi ne furono esclusi: da Cancún in poi diviene evidente che, al tramonto della capacità di persuasione euro – statunitense evidenziatosi a Seattle viene ad aggiungersi una
maggiore capacità d’aggregazione dei paesi in sviluppo: attorno al G- 20, i cui principali membri sono India, Brasile e Sudafrica, e che rimane anzitutto un’alleanza agricola, ma anche attorno al G-90, che raggruppа i paesi più poveri e non ancora definibili “emergenti”.
I negoziati OMC si giocano quindi su una complessa scacchiera multidimensionale, dove alle frequenti riunioni “mini – ministeriali” (cui partecipano i membri – chiave, UE, USA, Brasile, India ed Australia oltre al direttore generale dell’OMC e facilitatore dei negoziati, prima il thailandese Supachai, ora il francese Pascal Lamy, ex – Commissario europeo al Commercio) vengono a sovrapporsi complessi esercizi di coordinamento con i vari gruppi regionali e d’interesse, in un insieme a geometria variabile d’estrema complessità.
All’OMC, organizzazione che regola interessi economici molto concreti, le alleanze non sono nè fisse nè di natura ideologica, ma invece variabili e funzionali agli interessi in gioco su ogni questione specifica.
Parlare quindi di alleanze strategiche onnicomprensive in sede OMC è del tutto sbagliato: su certi temi, Usa ed Ue possono andare d’accordo (riduzione delle tariffe industriali nei paesi emergenti, regole sulla proprietà industriale), su altri l’Ue è vicina a certi paesi in sviluppo (indicazioni geografiche, cautela nelle riforme agricole) ma non ad altri (quelli che più insistono sull’eliminazione dei sussidi agli agricoltori) e molto lontana dalle posizioni americane. E così via.

Come detto, uno scacchiere che è divenuto via via complicatissimo, sino, forse era inevitabile, ad incepparsi. I negoziati sono stati dati per morti a diverse occasioni nel corso del quinquennio, ma a più momenti le speranze si sono riaccese.
Come nel luglio 2004, quando il cosiddetto accordo – quadro di Ginevra, sembrò fornire una piattaforma di rilancio dei negoziati. Possiamo affermare che, sino all’inizio di quest’anno, l’enfasi posta sul capitolo agricolo aveva fatto sì che le maggiori pressioni fossero sull’Unione Europea, che paga il più alto ammontare di sussidi ai propri agricoltori.
Tuttavia, il fatto che l’Ue sia al tempo stesso la più generosa in termini d’apertura del proprio mercato ai prodotti dei paesi meno sviluppati (i settanta LDC, i cui prodotti entrano a dazio zero con la però dolorosa eccezione di riso, zucchero e caffè, prodotti d’enorme importanza per gli LDC esportatori) e che Bruxelles abbia proposto un ciclo a costo zero per i paesi più poveri, cui non si richiederebbero concessioni, ed anche l’eliminazione definitiva dei distorsivi sussidi all’esportazione ha spostato progressivamente la pressione sugli Usa, che non sono
però sembrati in grado, nel corso del quinquennio, di dare concretezza alle loro frequenti dichiarazioni liberiste.

Dal 2001 in poi, gli Usa, alle prese con un’altra agenda internazionale, hanno piuttosto dato l’impressione di non dare troppa importanza a questi negoziati. Anche il sorprendente attivismo degli Usa in materia d’accordi commerciali bilaterali, concepiti come premio per partners ragionevoli più che veri matrimoni d’interesse tra uguali e la recente sostituzione del
negoziatore capo (US Trade Representative) Robert Portman con Susan Schwab sembrerebbero confermare che Washington non credeva alla fattibilità del ciclo di Doha. Tra l’altro, la Trade Promotion Authority che permette al presidente Bush di concludere accordi commerciali internazionali senza ratifica del Senato scadea marzo 2007, e non sembra che
egli sia in grado, nè abbia l’intenzione di chiederne una proroga.

L’Ue, che ha molto investito su questo round sotto la leadership di Pascal Lamy, ha ulteriormente accentuato gli sforzi quando questi è stato sostitutuito da Peter Mandelson: nuove offerte sono state fatte, in agricoltura ed in materia di servizi, ma esse sono ancora considerate troppo timide dai principali partner: Australia, il gruppo di Cairns ed il G-20 per quanto riguarda l’agricoltura, India e paesi sviluppati in materia di servizi.
India e Brasile, i due paesi – emergenti – chiave, si trovano in una posizione specialissima: il loro peso strategico all’interno dell’OMC supera di molto il loro effettivo peso commerciale, grazie alla loro capacità di leadership sul resto del mondo in sviluppo ed alla riconosciuta capacità dei loro abilissimi negoziatori, tra i migliori al mondo (i negoziati OMC richiedono una straordinaria competenza tecnica, ogni settimana vengono prodotte decine di pagine di proposte d’un estrema complessità che vanno studiate, analizzate, ribattute nel merito).
Si tratta poi di grande economie emergenti, ma piene di contraddizioni, competitive in certi settori (agricoltura per il Brasile, servizi per l’India) ma in ritardo di sviluppo in altri. In entrambi i casi, tali paesi hanno ridotto progressivamente i loro dazi, che restano però molto alti rispetto alle medie mondiali.
La Cina, entrata solo recentemente nell’OMC, ha deciso di non esercitare un ruolo attivo, mantenendosi fuori dalla mischia e seguendo i negoziati da lontano: la Cina non ha fretta d’esercitare tutta la sua influenza potenziale, sapendo di poter squilibrare ulteriormente equilibri già precari.
Dalla conferenza ministeriale di Hong Kong in poi (Dicembre 2005), è parso sempre più chiaro che un negoziato di tale complessità non poteva venire risolto da offerte unilaterali o da sforzi di una delle parti, ma piuttosto da un approccio concertato nel quale ai vari paesi viene richiesto un sacrificio proporzionale al proprio peso economico: maggiore per i paesi sviluppati, intermedio per i paesi emergenti, basso o nullo per i paesi più poveri.

Partendo da questo principio, si sarebbe potuto identificare un pacchetto win – win, nel quale tutte le parti avrebbero trovato un certa dose di soddisfazione che rendesse i negoziati appetibili.
A questa dinamica virtuosa non si è però ancora giunti: al momento della rottura dei negoziati, a pochi giorni dal G-7 di San Pietroburgo che aveva auspicato una loro conclusione, potremmo sintetizzare che la soluzione vincente dovrebbe venire dalla combinazione di una nuova proposta americana di riduzione dei propri sussidi interni agli agricoltori (che alterano sensibilmente i corsi mondiali), un’ulteriore proposta europea di riduzione dei propri picchi agricoli (dazi eccezionalemnte alti su alcuni prodotti sensibili come latte e carni), una significativa riduzione dei dazi industriali da parte di Brasile ed India.
Se tutto ciò avvenisse, si potrebbe innescare quel circolo virtuoso da tutti auspicato, a cominciare da offerte più ambizione d’apertura dei servizi, un settore nel quale a Hong Kong si è deciso che l’ accordo, settore per settore, potrebbe anche essere solo plurilaterale, non comprendendo quindi tutti i membri dell’OMC (i paesi in sviluppo non sono in generale propensi ad aprire i loro servizi alla concorrenza internazionale) ma solo quelli effettivamente interessati.

Ciò probabilmente non avverrà, almeno prossimamente: tutti aspettano che sia il vicino a muoversi per primo, ed in questo modo quasi nessuno si muove.
Il fatto che, nonostante l’instabilità internazionale legata al terrorismo ed i prezzi delle materie prime, l’economia internazionale sembri in crescita ha forse tolto acqua al mulino di chi considerava indispensabile un successo del round OMC.
D’altro canto, la nuova complessità dei rapporti internazionali, in particolare di quelli economici, alla luce dell’emergenza dei paesi asiatici e delle nuove geometrie prevalenti all’OMC rende in fondo salutare una pausa di riflessione: se oggi come oggi si dovesse concludere il ciclo, sarebbe un accordo in tono minore, che in fondo non interessa a nessuno.
Chi però potrebbe soffrirne maggiormente, dal punto di vista sistemico più che economico, è l’Unione europea: essa trae la sua forza internazionale soprattutto dal proprio peso economico – commerciale, là dove dispone d’una competenza chiara ed affermata. Da qui l’importanza che l’Ue attribuisce al rafforzamento del sistema multilaterale OMC, nel quale è grande protagonista.

Un indebolimento del sistema multilaterale di commercio quale quello che sta emergendo suppone anche un indebolimento del peso dell’Ue in uno scenario nel quale è forte.
La sfida dell’Ue nel dopo – Doha sarà quella di riadattare la propria diplomazia commerciale ad uno scenario nel quale prevarranno accordi bilaterali e regionali, che creeranno quella definita da alcuni lo spaghetti – bowl: un numero elevatissimo d’accordi preferenziali di complessa lettura e gestione.
L’Ue, che preferirebbe invece estendere regole multilaterali forti, non esce necessariamente penalizzata da questa nuova realtà, ma dovrà imparare a negoziare con maggiori flessibilità
(accordi diversi per parters diversi, non sempre facile da farsi per la complessa macchina negoziale europea, nella quale intervengono Consiglio, Commissione, Parlamento e sensibilità politiche nazionali, nonchè una sempre più potente rete della società civile).
Chi sicuramente soffrirà di più dall’insuccesso di Doha saranno proprio quelli che dovevano esserne i principali beneficiari: i paesi meno sviluppati. In un complessa rete di accordi bilaterali, chi si curerà di negoziare con loro? Le economie emergenti attireranno l’interesse di tutti, quelle meno sviluppate di ben pochi.
Chi, nel mondo dell’ attivismo sociale, gioisce per la “sconfitta dell’OMC”, forse dovrebbe pensare anche a questo paradosso.