I paesi dell’istmo centro-americano sono stati caratterizzati, nel corso degli anni Ottanta, da situazioni di forte instabilità che hanno risparmiato soltanto il Costa Rica: guerre civili in Guatemala e Salvador, conflitti tra contras e sandinisti in Nicaragua, riflessi di questo scontro in Honduras e dittatura di Noriega a Panama.
Una dopo l’altra queste situazioni si sono ricomposte e la via della riconciliazione nazionale è stata intrapresa ovunque. L’unico paese nel quale la guerriglia è ancora armata e la pace non è stata ancora firmata è il Guatemala. In questo articolo vorremmo analizzare la situazione esistente anche alla luce dell’elezione del nuovo presidente Alvaro Arzù.
Il Guatemala presenta caratteristiche specifiche nel contesto non solo centroamericano ma anche latino-americano: oltre alla già accennata sopravvivenza della guerriglia, il Paese è emblematico per la composizione della sua popolazione. Il sessanta per cento dei guatemaltechi è di origine maya e si esprime in ventidue lingue diverse: non sempre queste popolazioni affiancano la conoscenza dello spagnolo a quella della loro lingua autoctona. La popolazione maya è concentrata nelle parti settentrionale e occidentale del Paese, caratterizzate anche da un minore sviluppo economico e da un maggiore grado di povertà.
In Guatemala esiste quindi una dicotomia economica, sociale e culturale tra la parte orientale-centrale-pacifica e quella nord-occidentale: la prima è economicamente più sviluppata, più urbanizzata (anche se esiste un solo grande agglomerato, quello della capitale), ha le terre migliori e più produttive, una popolazione maggiormente creola che si esprime in spagnolo e un’amministrazione statale presente; la seconda vive al margine dello Stato e fuori dal circuito dell’economia moderna ed è in buona parte estranea al resto del Paese. La guerriglia controlla buona parte di questo territorio, le cui terre sono parcellizzate e improduttive.
Questa forte presenza di popolazione di origine maya, sostanzialmente esclusa dalla modernità, è la peculiarità strutturale che maggiormente condiziona la situazione.
La storia guatemalteca è stata a lungo caratterizzata dalla presenza di governi autoritari controllati dall’esercito. L’eccezione più rilevante fu il periodo democratico che durò dal 1944 al 1954: da quella data (deposizione del presidente Arbenz) fino al 1985 si sono susseguite diverse giunte militari.
La guerriglia cominciò a essere attiva nel 1962: la guerra civile vera e propria ebbe il suo culmine negli anni dal 1975 al 1983, ma come abbiamo già detto la Unidad revolucionaria nacional guatemalteca (Urng) è ancora attiva e controlla alcune zone del Paese.
Trentaquattro anni di conflitto armato hanno causato circa centomila morti e quarantamila desaparecidos: la guerra ha anche obbligato circa mezzo milione di persone, essenzialmente di origine maya, ad abbandonare le regioni d’origine e a trasferirsi in altre zone, anche al di là
della frontiera messicana (si tratta dei cosiddetti desplazados).
Il periodo più aspro del conflitto fu quello degli undici mesi di governo, tra il 1982 e il 1983, del generale Rios Montt. Questi attuò una repressione spietata nelle zone maya che provocò molte vittime tra la popolazione civile, perciò è interessante capire come sia possibile che un ex dittatore con simili caratteristiche possa essere ancora oggi protagonista della vita politica guatemalteca: di fatto il partito da lui fondato, il Frente republicano guatemalteco (Frg) ebbe la maggioranza relativa dei voti nelle elezioni legislative seguite dall’autogolpе promosso dal presidente Jorge Serrano nel giugno 1993. Lo stesso Rios Montt darebbe stato candidato alla presidenza (con buone possibilità di vittoria) alle recenti elezioni presidenziali se una regola costituzionale ad hoc non glielo avesse impedito. Il candidato della sua formazione politica, Alfonso Portillo, da molti considerato il semplice portavoce di Montt, è invece arrivato al secondo turno, ottenendo il 48,78 per cento dei voti a fronte del 51,22 per cento di Alvaro Arzù, sostenuto dal Partido de avanzada nacional (Pan).
La spiegazione di questo paradosso è legata alla già menzionata spaccatura tra due diversi Guatemala. Se pensiamo che al referendum sullo scioglimento del Congreso promosso da Ramiro de León Carpio, successore di Serrano, e alle successive elezioni legislative, quelle vinte dal Frg, la partecipazione elettorale fu del quindici per cento, possiamo capire come una stragrande maggioranza della popolazione viva al di fuori del sistema politico. Se pensiamo poi all’astensione pressoché totale delle zone a maggioranza maya, particolarmente colpite dalla repressione, il paradosso è già parzialmente chiarito. A Ciudad de Guatemala e in generale nella zona orientale del Paese la mano dura di Rios Montt non era stata così drastica come in quella occidentale: anzi, l’inasprimento della delinquenza comune, che ha reso la capitale piuttosto pericolosa, faceva desiderare da parte dell’opinione pubblica un ritorno a metodi polizieschi e sbrigativi.
Abbiamo detto all’inizio che il Guatemala vive una situazione particolare rispetto agli altri paesi centro-americani: questo non significa però che significativi processi di cambiamento non siano in corso, e per analizzarli esaurientemente dobbiamo fare ancora un passo indietro.
Il 25 maggio 1993 il presidente Jorge Serrano sospende le garanzie costituzionalie cerca di sciogliere il Congreso. Tale gesto è motivato, a suo dire, dalle resistenze poste dalla classe politica alla sua gestione. La comunità internazionale e le istituzioni, in particolare la Corte cоstituzionale, reagiscono prontamente al tentativo di golpe istituzionale e dopo quattro giorni Serrano è costretto a riparare a Panama. Anche il tentativo del vicepresidente Espina Salguero di assumere il potere fallisce. Dopo dodici giorni di crisi istituzionale il Congreso, seguendo il parere della Corte costituzionale, elegge un presidente destinato a portare a termine il mandato incompiuto di Serrano. Questi è il procurador de derechos humanos Ramiro de León Carpio, che manterrà la presidenza sino alla recente elezione di Alvaro Arzu (gennaio 1996).
De León Carpio aveva esercitato con vigore il suo delicato incarico di procuratore; era stato una spina nel fianco del governo e della pubblica amministrazione e aveva preso iniziative importanti tese a limitare gli abusi dell’esercito in materia di ordine pubblico e di reclutamento forzoso.
Al momento del colpo di stato de León Carpio reagisce con decisione al tentativo di Serrano: un atteggiamento che, con la sua relativa indipendenza politica e la credibilità di cui si era saputo circondare, spiega la nomina successiva.
Nell’esercizio del mandato presidenziale de León Carpio ha intrapreso iniziative importanti:
- – una riforma costituzionale che ha riordinato l’organizzazione del potere legislativo e di quello giudiziario, fortemente sospetti di corruzione;
– una riforma fiscale, fondamentale in un
paese ove il delitto fiscale non esisteva e
in cui la pressione impositiva è scandalosamente bassa;
– il rilancio dei negoziati con la guerriglia.
Senza entrare in dettaglio, è significativo sottolineare come il promotore sia riuscito a portare avanti tali riforme pur non essendo molto ben visto dai partiti tradizionali, che detengono la maggioranza parlamentare. In realtà è stato proprio il particolare clima di catarsi conseguente al tentativo di golpe che ha creato le condizioni per lo scioglimento del Congreso, la proposta di riforme e il successivo referendum istituzionale. Si tratta di una situazione curiosamente rovesciata rispetto a quella del Perù di Fujimori, dove l’autogolpe» è invece riuscito e le riforme sono state intraprese dallo stesso presidente che aveva sospeso la legalità costituzionale.
Il risultato apparente di tali innovazioni è una maggiore credibilità delle istituzioni, depurate di molti elementi corrotti.
Vorremmo però soffermarci con maggiore attenzione sugli altri due aspetti delle riforme cui abbiamo accennato in precedenza, che sono a nostro giudizio strettamente connessi e vanno alla radice dei problemi del Paese: la riforma fiscale e i negoziati di pace.
In Guatemala la sanità pubblica raggiunge appena il venticinque per cento della popolazione; gli analfabeti sono il quarantanove per cento della popolazione (il settantadue per cento nelle zone rurali); secondo dati della fine degli anni Ottanta, il settantasette per cento delle famiglie vive in condizioni definite di povertà e il cinquantacinque in condizioni di povertà estrema. In questo scenario di grande bisogno la pressione fiscale esistente in Guatemala era nel 1994 del 6,8 per cento del prodotto interno lordo: la più bassa in America Latina, di gran lunga inferiore persino rispetto agli altri paesi centro-americani. Se aggiungiamo poi che il delitto fiscale non esisteva neppure nel codice, possiamo capire come lo Stato guatemalteco si trovasse in enormi difficoltà nel fronteggiare anche le esigenze più elementari.
Una modernizzazione fiscale era essenziale per poter impostare delle riforme strutturali che affrontassero tale complessa situazione di sottosviluppo. D’altro canto la protesta, materializzatasi progressivamente nel movimento di guerriglia, è motivata proprio dall’ineguaglianza e dal sottosviluppo. La speranza di trovare un accordo con la guerriglia è quindi legata alla possibilità di dare corpo a una politica di investimenti e spese sociali per la quale sono necessarie risorse. Pertanto i due aspetti – pаcificazione e riforma fiscale – sono strettamente legati tra loro.
La riforma fiscale, che prevedeva la nozione di delitto fiscale, ha aumentato il tasso impositivo del 2,2 per cento e introdotto un processo di rafforzamento e decentramento dell’amministrazione di settore. Parallelamente a queste innovazioni sul lato delle entrate ha poi rafforzato i fondi di spesa sociale e il decentramento delle strutture sanitarie ed educative. Si tratta dei primi ma fondamentali passi in questa direzione.
Queste proposte hanno dovuto affrontare parecchie resistenze da parte delle «cupole» di potere tradizionali ma sembra difficile poter imboccare un cammino a ritroso. Il blocco degli scontenti (grandi proprietari terrieri e quella parte della classe imprenditoriale meno incline alla modernizzazione) ha dato forza al partito politico di Rios Montt e alla candidatura populista di Portillo nelle recenti elezioni presidenziali, alle quali de León Carpio non si è potuto presentare perché il sistema guatemalteco non prevede in nessun caso la possibilità di rielezione per il capo dello stato in cariсa.
Il vincitore, Alvaro Arzù, è considerato un conservatore di stampo liberale e ha ottenuto il grosso dei consensi nelle zone urbane. In realtà, pur avendo un profilo che non sembrerebbe troppo adatto dare continuità alle politiche del suo predecessore, Arzù rappresentava senza dubbio il male minore rispetto alle prospettive di una presidenza populista (Rios Montt e gli ultra-conservatori).
Per la prima volta dopo quarant’anni le elezioni hanno registrato la partecipаzione della sinistra, rappresentata dal Frente democratico nueva Guatemala.
L’Urng ha poi avallato le elezioni concedendo una tregua di tredici giorni per permetterne il regolare svolgimento. Siamo quindi in presenza di forti segnali di normalizzazione. Il suo approfondimento, decisivo per il futuro del Paese, dipenderà essenzialmente da due fattori: la ripresa dei negoziati con la guerriglia e la riduzione del peso politico delle forze armate. Proprio nei giorni delle elezioni, l’uccisione a Xaman di undici indigeni rientrati dal Messico ha gettato luci inquietanti sulla situazione esistente nelle zone rurali e sul ruolo dei militari.
De León Carpio non ha potuto portare a termine l’accordo con l’Urng, che avrebbe dovuto essere firmato nel 1995 dopo la formazione della Missione delle Nazioni Unite per il Guatemala (Minugua), causa probabilmente il desiderio della controparte di attendere i risultati elettorali. Il black-out elettrico della notte del 12 novembre 1995 (elezioni legislative e primo turno presidenziale) potrebbe essere stato un avvertimento della guerriglia ai suoi interlocutori.
Di fatto la prosecuzione dei negoziati pare, per le ragioni esposte in precedenza, l’unica via possibile.
Nel corso della sua recente visita in Messico (fine febbraio), Arzù ha incontrato informalmente dei rappresentanti dell’Urng: è la prima volta che un presidente guatemalteco compie un tale
passo, che dovrebbe significare una ripresa del dialogo interrotto da più di un anno.
Prima di ciò, il governo e l’Urng avevano firmato quattro accordi preliminari il cui scopo era quello di preparare il terreno per l’intesa definitiva:
- – l’accordo globale sui diritti umani;
– l’accordo sul ristabilimento delle popolazioni sradicate dal conflitto;
– l’accordo sulla creazione di una commissione per il chiarimento storico delle violazioni dei diritti umani e delle violenze che hanno causato sofferenze al popolo guatemalteco;
– l’accordo sull’identità e i diritti delle popolazioni indigene.
Fondi di emergenza sono stati messi a disposizione per rendere possibili tali intese. È chiaro che quarant’anni di violenza non possono trasformarsi con facilità in una pace stabile, come i fatti di Xaman dimostrano. Prospettive di soluzione dei problemi atavici del Guatemala si sono comunque aperte e in questo senso l’eccezione di cui abbiamo parlato all’inizio non è che relativa. Ma il processo negoziale in corso potrà trasformarsi in pace reale solo se le politiche riformistiche tese a ridurre disuguaglianze ed esclusioni verranno continuate e rafforzate. Lo scenario nel quale tali riforme si devono situare è quello dell’integrazione delle popolazioni di
origine indigena nella società guatemalteca.