Uno degli aspetti del mio lavoro in Pakistan che ha acquisito più importanza nell’ultimo anno è quello del flusso di migranti tra questo paese e l’UE, regolato da un accordo detto di riammissione, concluso appunto dall’UE.
Non si tratta di un’area tradizionale dell’attività internazionale dell’UE, centrata fino al trattato di Lisbona soprattutto sulla promozione degli scambi commerciali e la cooperazione allo sviluppo (intesa come facilitatrice degli stessi nell’interazione coi paesi in via di sviluppo).
La competenza sull’accesso al territorio deriva dal trattato di Amsterdam del 1997, probabilmente il meno noto dei trattati fondatori europei, schiacciato com’è tra Maastricht, Nizza e poi il dibattito costituzionale. Uno dei contributi principali di quel trattato fu l’inserimento del trattato di Schengen in ambito UE, all’interno di quello che in gergo europeo si chiama(va) il primo pilastro, gestito dalla Commissione Europee.
Nasce il cosiddetto spazio «degli affari interni e penali» all’interno dell’Unione Europea, che regola il movimento dei cittadini europei al suo interno, uno spazio non più solo economico ma anche giuridico. Una conseguenza è che l’estradizione tra paesi europei diviene automatica, rendendo obsolete situazioni precedenti che bloccavano ad esempio per mesi o per anni gli arresti tra un paese e l’altro dell’UE (ricordate i brigatisti o i membri di ETA che si rifugiavano in Francia? Quella situazione non esiste più, il territorio europeo è divenuto un «unicum» nel quale le frontiere non sono più una barriera all’espletamento del diritto). E’ uno dei tanti aspetti utili dell’UE di cui non si parla perchè rompe con l’idea acquisita che «l’Europa non serva a niente», ma di cui i professionisti della materia sono ben consci: è stata una vera e propria rivoluzione.
Un’altra conseguenza di tale «spazio di movimento» è quella che le istituzioni europee hanno acquisito la competenza per concludere accordi che regolano le modalità di rimpatrio delle persone sorprese in territorio europeo in situazione irregolare (senza status di residente o visto in vigore, quello turistico dura tre mesi).
Sono le forze dell’ordine e i sistemi giudiziari nazionali quelli che fanno applicare queste regole (l’UE non ha forze dell’ordine e tribunali propri), ma le regole sono europee. Per cui l’ambasciata dell’UE, quell’illustre sconosciuta al grande pubblico che è il mio spazio di lavoro, si occupa anche di vigilare che il funzionamento di tale accordo con le autorità del paese partner siano rispettate.
Dagli anni duemila l’UE ha concluso un certo numero di questi accordi di riammissione, che essenzialmente regolano cosa succede a un cittadino non UE quando si constata che non possiede uno status legale che ne giustifichi la presenza nei nostri paesi: che procedure seguire per l’accertamento della nazionalità e poi l’espulsione, che va sempre concordata con lo Stato d’origine: contrariamente a quando a volte si crede, non si puo’ espellere qualcuno se non verso il suo paese e in modo regolato, impossibile accompagnare qualcuno alla frontiera e dargli un calcione, che se ne occupi qualcun altro.
La Commissione Europea ha sinora concluso accordi di questo tipo con i seguenti paesi: Russia, Pakistan, Sri Lanka, Ucrania, Cina (compresi Macao e Hong Kong), Albania, Macedonia, Serbia, Montenegro, Bosnia – Erzegovina, Moldavia, Georgia, Armenia, Azeirbajan, Turchia e Capo Verde.
Restano da concludere quelli con Algeria, Tunisia, Marocco.
Gli accordi sono stati inizialmente conclusi con i paesi dell’Est dell’Europa, di cui abbondavano i nazionali irregolarmente nel nostro territorio, e poi anche altri paesi più lontani con situazioni simili (Pakistan, Sri Lanka, ma non Bangladesh; quelli del Magreb, ma non la Libia). Mancano i paesi africani, l’Afghanistan, la Siria e l’Iraq, divenuti d’attualità negli ultimi anni. Non è necessario concludere accordi con paesi il cui numero di nazionali irregolari sia minimo (perchè il gioco non varrebbe la candela) o il cui sistema amministrativo sia totalmente affidabile e non si nasconda dietro scuse per evitare un rimpatrio: se uno statunitense non è in regola e si giunge all’espulsione, si è ragionevolmente sicuri che le autorità americane se ne faranno carico, ad esempio.
Per concludere questi accordi bisogna che lo Stato controparte sia interessato e disponga d’una struttura amministrativa minimamente affidabile che permetta lo scambio d’informazioni su basi certe. Questo spiega perchè con Siria, Iraq e Libia non si sia in grado di completare accordi di questo tipo,
Qual’è il vantaggio degli accordi, quando esistono? Che creano un obbligo di riammisisone, rispettate le regole previste e permettono di pianificare i rientri. E che i 28 paesi dell’UE non debbono più negoziare accordi bilaterali per loro conto, che risulterebbe dispersivo, confuso e incompatibile con il diritto europeo (che assicura la libera circolazione nello spazio Schengen a un extracomunitario «in regola»).
Le persone di paesi «meno affidabili» con cui non esistono accordi rimangono soggette a espulsione, ma si dipende dalla buona volontà e dai tempi del paese d’origine nel volerle riprendere. Quando l’accordo esiste, abbiamo basi giuridiche per esigerlo.
In questo campo, siamo quindi in presenza esattamente del contrario di quello che si propaganda in molti media: la dimensione UE crea un valore aggiunto ed economie di scala, i nostri paesi sarebbero in situazione molto peggiore se tali accordi non esistessero.
Quando un paese si trova in situazione di guerra o di grande insicurezza, come Siria, Iraq e Afghanistan, chi viene da questi paesi ha più alte probabilità di riunire i requisiti per l’asilo, regolati dal protocollo di Dublino, che incarica lo stato d’arrivo nell’UE dell’analisi iniziale della richiesta: protocollo pensato per numeri molto piùu limitati degli attuali, quelli delle guerre balcaniche.
Un cittadino di altro paese, non in guerra di per sè, ha pero’ sempre il diritto individuale di richiedere asilo, e che la sua richiesta sia analizzata dai paesi europei (uno solo, la sua decisione ha valore anche negli altri membri dell’UE, per evitare il «shopping» di richieste di asilo).
Per questo, negli ultimi tempi le autorità dei vari paesi hanno cercato d’accelerare le pratiche per le quali esiste alta probabilità di rifiuto dell’asilo: di un pakistano o srilankese, per esempio. Ma la richiesta d’asilo non puo’ essere rifiutata sul posto, perchè possono esistere cause individuali di persecuzione che vanno analizzate anche in paesi più «sicuri».
Per siriani, iracheni, afgani (e eritrei) esiste un’alta possibilità di accoglimento della domanda, il che da luogo a un accoglimento temporaneo, che genera diritti simili alla residenza ma su un orizzonte temporale più corto, da rivedere alla luce delle circostanze nella zona d’origine. L’anno scorso l’UE accordo’ l’accoglimento di 160.000 di loro, da ripartirsi tra i vari paesi, anche se parecchi stati dopo l’accordo hanno cominciato a guardare altrove. Sono comunque numeri minimi rispetto al numero di rifugiati accolti in Giordania, Turchia o nello stesso Pakistan, che da trent’anni accoglie un milione e mezzo di afghani, che furono tre durante la guerra aperta. Sono numeri che dovrebbero farci riflettere, perchè ridimensionano parecchio le nostre lamentele.
Nel 2014, nell’UE entrarono irregolarmente 276.113 persone, un 138% in più rispetto all’anno prima. Non disponiamo dei dati del 2015, ma superano il milione. Esiste un’emergenza migrazioni? Si’, perchè l’aumento d’entrate è molto significativo, ma stiamo parlando di numeri che pur mettendo a prova i nostri sistemi istituzionali sarebbero affrontabili se si prescindesse da campagne di disinformazione interessate e da campagne politiche che pescano nel torbido, mescolando cose che c’entrano poco e facendo di tutta l’erba un sacco: non è lo stesso accogliere famiglie siriane in fuga dalla guerra che africani o pakistani in cerca di lavoro.
Quali sono i numeri riguardanti il Pakistan? Dal 2008 al 2014 sono entrati irregolarmente nell’UE 157.845 pakistani, soprattutto in Grecia e Gran Bretagna (97.420, solo 4495 in Italia). L’accordo con l’UE è stato firmato nel 2010, e entrato in vigore nel 2013: fino al 2012, si riusciva a rimpatriare circa il 25% di loro, grazie all’accordo siamo al 54%.
Perchè non 100%? Perchè il processo d’accertamento della nazionalità è lungo e pieno di difficoltà e perchè comunque molti chiedono l’asilo politico per guadagnare tempo. L’accordo con il Pakistan è pero’ quello che funziona meglio, e senza di esso il numero di stranieri irregolari che rimangono nell’UE sarebbe superiore.
Molto spesso, il migrante che entra illegalmente, cioè via frontiere terrestri e marittime e senza visto butta via il passaporto per non essere identificato e ritardare il rimpatrio, o lo stesso gli viene requisito dalle organizzazioni che in Europe lo portano: un viaggio dal Pakistan all’Europa via terra costa tra i 5000 e 6000 euro, di solito anticipati dalle famiglie, e chi è stato espulso cerca di ritardare al massimo l’esplusione per ammortizzare quei costi.
L’annuncio d’accoglimento nei confronti dei siriani ha stimolato altri a farsi passare per tali, e tutto il tempo che passa nel processo d’identificazione è tempo guadagnato, durante il quale gli «irrgeolari», se non detenuti, possono guadagnare qualcosa.
Nell’autunno 2015, a fronte dell’arrivo massiccio di siriani ed iraqeni, le autorità politiche dell’UE hanno deciso di stringere le corda degli accordi esistenti: quello con il Pakistan funzionava più o meno bene, ma gli annunci fatti di espulsioni massicce di pakistani dall’Europa ha avuto per effetto un irrigidimento del governo pakistano, che ha introdotto nuove regole, più stringenti e non più compatibili con l’accordo bilaterale, prima d’accettare i propri cittadini. A questo si è sommato l’aspetto «islamofobia», con il governo pakistano che ha incominciato a dire che l’Europa pretendeva d’espellere i pakistani senza seguire regola alcuna (un falso) perchè «musulmani».
In questo quadro, noi eravamo presi in mezzo: tra i populismi degli uni e degli altri, le espulsioni annunciate (come se i rimpatri non avvenissero già) e le minacce dell’altra parte, dovevamo evitare il naufragio facendo navigare la barchetta in nostro possesso.
Il Pakistan ha preteso che per riprendersi i propri connazionali essi dovessero avere un passaporto digitale e un numero d’identità nazionale (la seconda condizione non era prevista nell’accordo): questo lascia fuori un 20% della popolazione pakistana che tale numero d’identità non ha (non tutti sono nell’UE, pero’).
Abbiamo rinegoziato tempi e modalità della verfica della nazionalità e da gennaio i rimpatri, bloccatisi per qualche mese, sono ripresi, al ritmo di una cinquantina di persone al mese, trasportate in Pakistan con un volo charter Frontex, nel quale confluiscono gli espulsi dai vari paesi UE. Il Pakistan deve accettare i nominativi uno per uno due settimane prima del volo: i nostri paesi pretendevano di dare loro 24 ore di tempo, il Pakistan voleva un mese, abbiamo negoziato due ragionevoli settimane perchè facessero le loro verifiche.
Un volo Frontex non puo’ contenere più d’una cinquantina di persone, perchè ogni persona dev’essere accompagnata da due poliziotti e dev’essere presente anche personale medico per evitare problemi di quel tipo: l’aereo si riempie cosi’.
Con informazioni precise in nostro possesso, possiamo quindi dire che il sistema di rimpatrio, nel caso del Pakistan, funziona discretamente, con numeri limitati ma sotto controllo, e che più della metà dei pakistani rientra in tempi ragionevoli, per altri ci vuole più tempo. Il sistema di regole ha certe componenti di pesantezza e non è privo di costi, ma è sotto controllo.
Nel caso dei paesi africani, con cui accordi di questo tipo non esistono e che riguardano più direttamente l’Italia la situazione, è più complessa e dipende in buona misura dalla buona volontà del paese d’origine, aprendo spazi all’arbitrarietà.
L’Unione Europea è oggetto d’un invasione da parte di cittadini di altri paesi? No, altre zone del mondo sono molto più colpite da questo fenomeno, ma i numeri sono preoccupanti anche perchè, a differenza di altri, come europei e paesi democratici che sono siamo tenuti al rispetto di regole. Non buonismo, ma regole, dimensione che spesso i populisti dimenticano.
Il recente accordo con la Turchia, di cui ho parlato qui, (http://wp.me/p1GVIu-sd) e che è perfettibile, ma necessario per implicare la Turchia nel controllo delle nostre frontiere, crea la nuova situazione di espulsione non verso i paesi d’origine, ma verso la Turchia. Coloro che riuniscono i requisiti per l’asilo politico continueranno a poter farne richiesta e se qualficati l’otterranno da parte dell’UE: è quindi fuori luogo l’argomento tale accordo sarebbe in violazione del diritto internazionale.
L’attualità del nostro lavoro è ben diversa da quella di periodi passati nei quali la promozione del commercio e la gestione dei programmi di cooperazione erano la nostra principale attività: l’attività di un diplomatico europeo deve per forza seguire l’evoluzione dell’integrazione europea e dei suoi rapporti con il resto del mondo: oggi, i movimenti di popolazione ne costituiscono una parte importante.
Vista dal di dentro, la realtà è più complessa e certamente meno disastrosa di come la si racconta senza tenere in conto il quadro globale: gli strumenti esistenti sono migliorabili, ma funzionano, certamente quelli di cui sono chiamato ad occuparmi: tutto il contrario della facile «boutade» dell’»Europa che non esiste».
Islamabad, 16 maggio 2016.