En enero de 1994 el franco CFA, moneda común de 14 países de África Occidental y Central, todos de habla francesa con la excepción de Guinea Ecuatorial, fue devaluado con respecto al franco francés. La relación de cambio entre las dos divisas, que el Tesoro de París garantizaba desde 1948 a la paridad 1/50, fue fijada a 1/100 (cien francos CFA por un franco francés).
Esta medida, aceptada con cierta reluctancia por los gobiernos de los países de la región, fue impuesta por París, de pleno acuerdo con las instituciones de Bretton Woods, y fue presentada como una necesidad en el marco de las Políticas de Ajuste Estructural dominantes en la región (como en la gran mayoría de los países en desarrollo).
Nos parece interesante intentar analizar a dos años de distancia cuales han sido las consecuencias reales de esta medida, que suscitó un enconado debate entre los especialistas, sobre el desarrollo económico de los países afectados. ¿Se han visto sus economías beneficiadas o la devaluación no ha sido nada más que una medida de ortodoxia financiera, cuyos costes han tenido que pagar los países africanos?
En términos más generales, ¿cuales son las perspectivas de desarrollo económico en esta parte del continente africano? Más allá de las visiones apocalípticas, que nos presentan a África en un eterno callejón sin salida, ¿Existen perspectivas concretas de crecimiento y de salida del subdesarrollo para los países de la región?
La existencia del franco CFA implica la realización de una unión monetaria entre los 14 paises francófonos de África Occidental y Central. Los 14 países están divididos en dos grupos: los 7 de la UMOA (Union Monétaire Ouest-Africaine, compuesta por Senegal, Malí, Níger, Burkina Faso, Costa de Marfil, Togo y Benín) y los 6 de Africa Central (Chad, República Centroafricana, Congo, Gabón, Camerún y Guinea Ecuatorial). Pertenecen además a la zona franco las Comores, país de otra región geografica. La BCEAO (Banque Centrale des États d’Afrique de l’Ouest) se encarga de la emisión de moneda en los países de la UMOA y la BEAC (Banque des États d’Afrique Centrale) es la entidad emisora en los países de Africa Central.
La paridad entre el franco CFA y el franco francés sobrevivió a dos auténticas revoluciones, una política y otra monetaria: el proceso de descolonización en los años 60 y la caída del sistema monetario internacional de cambios fijos en 1973. Hasta 1985, los países de la zona franco se beneficiaron de tasas de crecimiento superiores a la de los otros países africanos, pero después la situación cambió y el crecimiento del PIB entre 1986 у 1992 fue mayor para los países de fuera de la zona.
El anclaje con el franco francés había sido benéficioso hasta 1985, pero a partir de entonces demostró ser un obstaculo más que otra cosa: la fuerte apreciación del franco francés con respecto al dolar influyó negativamente sobre la competitividad de los productos de la zona CFA, y este fenómeno se acopló a la bajada generalizada de los precios que tuvieron en los mercados mundiales los productos primarios tradicionales de la región, fenómeno éste de naturaleza mundial.
La pérdida de competividad se tradujo en niveles de creciente endeudamiento público y exterior, y la depresión llegó a ser la tónica general en todos los países. En este marco, las Políticas de Ajuste Estructural propuestas por las instituciones de Bretton Woods sugieren una liberalización de la vida económica, una reducción del peso del Estado y un reforzamiento de los mecanismos de mercado. Una receta difícil de aplicar en los países africanos, que carecen de muchos de los factores imprescindibles para el correcto funcionamiento de la economía de mercado (infraestructuras, comunicaciones, mercado de capitales desarrollado, presencia de una clase empresarial dinámica).
La existencia de una relación fija de cambio entre el franco francés y el franco CFA, inmutable desde 1948, no podía más que resultar una anomalía, dado que en el período 1973-1994 el tipo de cambio «real» se había modificado mucho. La devaluación de 1994 no trastocó el mecanismo existente pero sí cambió las paridades.
En lo que concierne a los productos agrícolas no de exportación (arroz, azucar, maiz, carne), sus precios han vuelto a ser competitivos. El balance de la devaluación (1) sobre el comercio exterior ha sido diferente en los distintos paises: los países con un mayor potencial exportador (Costa de Marfil, Senegal, Camerún) han mejorado su situación, mientras que otros países han mejorado sus cuentas exteriores más a través de una reducción de las importaciones y de la demanda que de un relanzamiento de las exportaciones, el primer objetivo de la devaluación (véanse cuadros 1 y 2).
Por lo que respecta a las perspectivas de desarrollo industrial los efectos de la devaluación han sido nulos o hasta negativos (aumento de los precios de los productos intermedios importados). Sólo las empresas agroindustriales han progresado. El problema de fondo reside en la estructura misma de las industrias del África francófona, todavía ancladas en el viejo modelo de sustitución de las importaciones y muy poco orientadas a la exportación. El desarrollo de un sistema industrial orientado hacia la exportación en los mercados mundiales parece el objetivo clave para los años venideros, pero no son instrumentos como la devaluación los que podrán llevar a ello.
Los países de la región deberían intensificar sus esfuerzos en dos frentes: por un lado en la atracción de los capitales internacionales, que huyeron de la región asustados por los escasos rendimientos y la inestabilidad política, y tienden a dirigirse hacia otras regiones en desarrollo más dinámicas (Asia, América Latina, Europa del Este, cuenca mediterránea); por otro lado, en la aceleración de los procesos de integración económica, muy tímidos en el pasado e imprescindibles en los escenarios económicos actuales.
Si pensamos en qué regiones del Tercer Mundo obtuvieron en los últimos años los mejores resultados en términos de desarrollo, tenemos que fijarnos por un lado en los países asiáticos, cuyo crecimiento económico fue impulsado por las exportaciones industriales, y, por el otro, en los países de América Latina, que están saliendo de la gran crisis de los 80 a través de un reforzamiento de la integración regional y de la modernización de sus sistemas económicos. Sin querer reproducira toda costa modelos ajenos, parece difícil imaginar que África pueda salir del subdesarrollo sin mejorar sensiblemente su cuota en el comercio mundial.
Ya hemos visto que existen señales positivas en este sentido en Africa Occidental (creación de la UMOA): sin embargo, el objetivo a conseguir debería ser la creación de un espacio común, que uniera a todos los países de África Occidental y Central, y esta perspectiva sigue siendo muy remota.
Tenemos que subrayar como a lo largo de 1995 los países de la zona franco suspendieron la libre convertibilidad entre franco CFA y franco francés para los particulares, lo cual vislumbra una posibilidad de ruptura del mecanismo en el futuro.
A partir de la devaluación se esperaba una reducción de las importaciones y un aumento de las exportaciones, así como una intensificación del comercio intra-regional, muy poco desarrollado. Tenemos que subrayar que no era previsible que este efecto fuera un resultado directo de la devaluación: para conseguirlo se necesitaba una profundización de las medidas de integración economica más allá de los aspectos monetarios. En efecto los 7 países francófonos de África Occidental decidieron crear, paralelamente a la devaluación, la UMOA, que añade a la tradicional política monetaria común la integración de las políticas económicas y la creación futura de un mercado común. Este proceso de integración ha progresado bastante en los últimos dos años y ha desplazado a la otra institución regional (CEDEAO o ECOWAS, según se tomen las siglas francesas o inglesas, que significa Comunidad Económica de los Estados de África Occidental), a la cual pertenecen todos los Estados de la región sin diferencias lingüisticas pero que nunca demostró una suficiente vitalidad.
Las perspectivas de integración económica son menos halagüeñas en África Central: la UDEAC (Union Douanière des États d’Afrique Centrale) lleva años estancada y la integración entre los países de la región, muchos de los cuales sufren también graves crisis político-institucionales a nivel nacional, no está progresando. Sin embargo, una iniciativa del tipo UMOA se ha dado también en África Central: el nacimiento de la CEMAC (Communauté Économique et Monetaire d’Afrique Centrale) podría prefigurar un camino parecido al que se ha emprendido en África Occidental.
Ciertas iniciativas en materia de armonización legislativa se han emprendido a nivel de todos los países de la zona: los tratados OHADA (armonización del derecho mercantil), CIMA (institución de control regional en el campo de los seguros) y CIPRES (institución de control regional en el campo de la seguridad social) tienen como objetivo la creación de un marco jurídico estable y definido en beneficio del desarrollo económico de la región. También acada de nacer un Instituto Regional de Estadística (AFRISTAT), que reúne a todos los países de la zona franco.
Los esfuerzos de integración han sido acompañados por la asistencia de los donantes internacionales, especialmente de la Comisión Europea, que ha aprobado un proyecto de acompañamiento a la convergencia de las políticas macroeconómicas en la UMOA. Una asistencia parecida podría, sin duda, darse también en África Central si la CEMAC avanzara en el mismo sentido en el que lo está haciendo la UMOA.
Otra señal importante de parte de los donantes ha venido de Francia que ha condonado la deuda de los países de la zona.
Un punto clave para el buen éxito de la devaluación consistía en el control de la inflación: de haberse disparado podría haberse «comido» de inmediato todos los efectos de la devaluación: hoy podemos decir que la inflación media en el primer año ha sido del 45%, lo cual deja todavía un margen de maniobra importante. Pero si en algunos países la inflación no ha pasado del 30% en otros, esencialmente los vecinos de Nigeria, el gigante económico de la región, ésta ha sido superior al 50% (por el peso de los productos importados).
La inflación fue contenida mediante un rígido control de la demanda (subidas salariales del 10%), pero este hecho ha causado una importante reducción del nivel de vida en las ciudades, cuyas economías domésticas son más dependientes de los salarios y donde más se consumen productos importados. Las zonas rurales se han visto por el contrario beneficiadas por la mejora de los términos de cambio de los productos agrícolas (debida más a la subida internacional de los precios que a la devaluación).
El sector de los productos agrícolas de exportación (café, cacao, algodón, cacahuetes) ha sido, en efecto, el más beneficiado en los ultimos dos años, pero resulta difícil distinguir hasta donde llegan los efectos positivos de la devaluación y donde empiezan aquellos determinados por la subida de los precios mundiales de dichos productos.
En lo que respecta a las posibilidades concretas de lanzamiento de grandes programas plurianuales de inversión, enfocados a la modernización y diversificación de los sistemas productivos, está claro que los beneficios limitados de la devaluación no pueden ser suficientes para generar los recursos necesarios. La cooperación internacional deberá acompañar los esfuerzos de los países seriamente comprometidos con las reformas estructurales. Es sabido que las políticas de cooperación al desarrоllo son puestas actualmente en tela de juicio en los países industrializados: la reducción del gasto público y el creciente escepticismo de la opinión pública sobre los resultados de dichas políticas no constituyen un conjunto favorable, como demostró también el reciente debate sobre la negociación del segundo protocolo financiero de la IV Convención de Lomé.
Sin embargo, la tendencia actual del debate no aboga tanto por una reducción generalizada de los fondos como por una mayor selectividad en su concesión y por un mayor rigor en la concepción de los programas de ayuda.
En este sentido la devaluación del franco CFA puede interpretarse como una medida de ajuste necesaria para remediar unos desequilibrios evidentes. Sin embargo, sus efectos en términos de desarrollo no son ni automáticos ni inmediatos: la devaluación tiene sentido sólo como primer paso de un programa mucho más ambicioso, que tenga como objetivo reformar en profundidad el tejido económico de los países de la región.
El éxito de dicho programa no puede ser el resultado de recetas milagrosas sino del esfuerzo común de los gobiernos africanos y de los donantes internacionales. Si este esfuerzo no se produjera, los limitados efectos de la devaluación desaparecerían rapidamente y el subdesarrollo de la región no haría más que profundizarse.
Nota: (1) -En el momento de escribir este artículo, los datos de 1995 no eran conocidos todavía. El análisis del artículo se basa en los datos del primer año después de la devaluación.
En este artículo vamos a analizar las perspectivas de implantación de un sistema electoral uniforme para la elección, en los doce países miembros de la CE, de los representantes en el Parlamento Europeo, estudiando las posibles soluciones técnicas de la cuestión y los problemas políticos que conllevan. Como es sabido, en la actualidad muchas son las diferencias que existen en las legislaciones electorales en vigor en los doce países para estos comicios.
Parece inevitable, de cara a una ampliación de las competencias de la Asamblea de Estrasburgo en el marco del proceso de profundización de la Unión Política, que se produzca, si no una uniformación absoluta de las leyes electorales, sí por lo menos un sustancial acercamiento entre ellas. Pero esta reforma procede con extrema lentitud, y por esta razón nos ha parecido interesante estudiar el tema. En primer lugar, estudiaremos los diferentes proyectos uniformadores propuestos hasta la fecha por las Comisiones del Parlamento Europeo que se han ocupado de dicho tema y que han provocado hasta ahora muy pocos avances concretos. Después haremos un análisis político del problema y de las perspectivas de solución a corto y largo plazo.
EL CAMINO HACIA UN SISTEMA ELECTORAL UNIFORME
¿Qué pasos se han emprendido, hasta ahora, a nivel de órganos comunitarios, hacia la elaboración de un sistema electoral uniforme? El Tratado de Roma, que en su artículo 4 instituye el Parlamento Europeo, establece en el artículo 138.3 que «el Parlamento Europeo elaborará proyectos encaminados a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros. El Consejo establecerá por unanimidad las disposiciones pertinentes y recomendará a los Estados miembros su adopción, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.» Me gustaría subrayar dos puntos:
– En primer lugar, la adopción en el Tratado del término «uniforme», en vez de «único» о «сomún», nos indica la voluntad de los países de no complicar excesivamente el problema. No se trata, pues, de crear un único sistema, idéntico en todos los países, sino de establecer unos parámetros comunes lo suficientemente significativos como para no crear distorsiones importantes sobre la representatividad de la Asamblea elegida. – En segundo lugar, en 1957, año del Tratado de Roma, resultaba bastante más fácil la elaboración del proyecto uniformador, dado que los países signatarios (Italia, Francia, República Federal de Alemania, Bélgica, Holanda y Luxemburgo) tenían todos sistemas proporcionales. El ingreso, en 1973, del Reino Unido, cuyo sistema tradicional es mayoritario, vendría a complicar bastante las cosas.
En todo caso, si la alternativa proporcional/mayoritaria representa el problema principal, hay muchos otros aspectos a tener en cuenta, y, en definitiva, la situación actual es bastante más diversificada que en 1957. Los primeros Parlamentos estaban compuestos por parlamentarios designados por los Parlamentos nacionales. El Parlamento, mientras tanto, iba elaborando proyectos para cumplir con el mandato del artículo 138.3: el primero, todavía en ámbito CECА, fue el Proyecto Teitgen (1952), que proponía la universalización del sistema proporcional. Proyectos sucesivos, el de Dehousse (1960) y los dos de Patijn (1974), dejaban de lado el problema de la uniformidad para facilitar la aprobación de un Acta que permitiese la celebración de elecciones europeas por sufragio directo. El segundo proyecto Patijn, aprobado por el Parlamento Europeo el 14 de enero de 1975, fue sucesiva y parcialmente modificado por el Consejo, que, por último, aprobó el 20 de septiembre de 1976 el «Acta Relativa a la Elección de los Representantes en la Asamblea por Sufragio Universal Directo», posteriormente ratificado por los Parlamentos nacionales y actualmente en vigor.
EL ACTA DE 20 DE SEPTIEMBRE DE 1976
El Acta consiste en una Decisión del Consejo y consta de dieciséis artículos. En el artículo 1.º se establece el principio del sufragio universal directo. Otros principios de derecho electoral general son fijados en el artículo 4.0, sobre el mandato representativo de los parlamentarios, y en el artículo 8.°, sobre el voto único, no plural. Los otros artículos fijan los criterios uniformadores necesarios para la celebración de los comicios:
– Artículo 2.°: escaños asignados a cada Estado. – Artículo 3.°: duración de la legislatura (cinco años). – Artículos 5.° y 6.°: régimen de incompatibilidades, que prevé explícitamente la compatibilidad del cargo de diputado europeo con la de diputado nacional (art. 5.0). En el artículo 6.°2 se deja facultad a los Estados miembros de establecer incompatibilidades aplicables en el plan nacional. – Artículo 9.°: fechas electorales (de jueves a domingo). – Artículo 10: plazo de celebración de las elecciones. – Artículo 11: competencia del Parlamento sobre la interpretación del Acta. – Artículo 12: procedimiento para cubrir los escaños vacantes.
El artículo 7.° nos interesa especialmente porque trata del sistema electoral uniforme:
El Parlamento Europeo elaborará […] un proyecto de procedimiento electoral uniforme.
Hasta la entrada en vigor de un procedimiento electoral uniforme, y sin perjuicio de las demás disposiciones de la presente Acta, el procedimiento electoral se regirá, en cada Estado miembro, por las disposiciones nacionales. Siguen unos anexos, declaraciones unilaterales de Dinamarca, Reino Unido Alemania Federal, sobre, respectivamente, el status de Groenlandia, la aplicación del Acta a solo el Reino Unido (queda así excluido, por ejemplo, Gibraltar), y los representantes del LAND de Berlín.
LOS PROYECTOS UNIFORMADORES
En cumplimiento del artículo 7.º del Acta, el Parlamento ha elaborado proyectos dirigidos al establecimiento de un sistema electoral uniforme. En la primera legislatura elegida por sufragio universal, la Comisión de Asuntos Políticos, dirigida por Seitlinger, presentó un informe que, aprobado por el Parlamento, no fue discutido nunca por el Consejo, que de esta forma lo rechazó implícitamente (1982). En la siguiente legislatura, la misma Comisión elaboró otro proyecto, bajo la dirección de Bocklet, que no llegó a ser aprobado por el Parlamento (1985).
En la actual legislatura, la Comisión Institucional, dirigida por De Gucht, está encargada de elaborar unin proyecto a este respecto. Es interesante notar, como muestra de las distintas sensibilidades de los órganos comunitarios respecto a este tema, que el Parlamento aprobó, el 14 de febrero de 1984, el Proyecto de Tratado sobre la Unión Europea, que vuelve a dar mandato al Parlamento para que elabore un proyecto de sistema electoral uniforme. Si el Parlamento considera importante el tema, el Consejo de Ministros no hace, sin embargo, ninguna referencia al sistema electoral uniforme en el Acta Única de 27 de enero de 1986. A continuación, analizaremos los Informes Seitlinger y Bocklet y los primeros pasos de la Comisión de Asuntos Institucionales dirigida por De Gucht.
EL INFORME SEITLINGER (1982)
En la legislatura 1979-1984 se le encomendó a la Comisión Política, dirifda por Jean Seitlinger, diputado francés de centro-derecha, la elaboración de un proyecto de sistema electoral uniforme. Dicha Comisión consideró que valía la pena concentrar sus esfuerzos sobre unos puntos concretos, sin pretender con eso cerrar el problema: dada la amplitud de los aspectosa tener en cuenta para la elaboración de un sistema realmente uniforme, la Comisión de Asuntos Políticos decidió emprender un proceso de uniformación por etapas centrándose, en primer lugar, en los siguientes problemas:
– Sistema electoral. – Derecho de voto. – Elegibilidad. – Escaños vacantes. – Fecha de las elecciones.
El punto de partida es la consideración de que, coexistiendo en Europa tanto el sistema mayoritario (Reino Unido) como el sistema proporcional, este último con versiones diferentes según los países, el sistema uniforme no podrá implicar unos cambios radicales en las costumbres electorales consolidadas en los distintos Estados miembros: el nuevo sistema deberá tener en cuenta tanto los principios de los sistemas proporcionales como de los sistemas «personalizados» (en referencia a los sistemas irlandés y británico). Más en el detalle, el sistema tendría que articularse alrededor de estos principios:
– Máxima uniformidad posible de los sistemas nacionales, para poder asegurar un peso similar a los votos en cada país. – Máxima adherencia posible a los sistemas en vigor, para evitar rupturas respecto a los valores esenciales de la vida política de cada país. – El sistema debe contribuir a enlazar a los elegidos con los electores. – El sistema debe asegurar la representación de las principales fuerzas políticas. – Debe garantizarse el derecho de sufragio, activo y pasivo, a todos los ciudadanos de países miembros residentes dentro de la Comunidad. Ni un sistema puramente proporcional ni un sistema mayoritario podían asegurar el total cumplimiento de los objetivos citados.
La Comisión estudió los sistemas en vigor en algunos países de la Comunidad para las elecciones nacionales: dichos sistemas tenían en común el hecho de que unían elementos típicos de sistemas proporcionales a otros característicos de sistemas mayoritarios uninominales. Los sistemas estudiados eran: el sistema en vigor en Alemania Federal para la elección del Bundestag, el sistema de elección del Senado italiano, el sistema irlandés del single transferable vote, y el sistema de elección de la Asamblea Nacional francesa (a doble vuelta). El sistema que parece más adecuado, en un primer momento, es el alemán, que, como es sabido, prevé un doble voto: en la misma papeleta aparecen, por un lado, los candidatos de la circunscripción, elegidos por sistema mayoritario y, por el otro, las listas que se presentan, a nivel de Land, cuyo escrutinio es proporcional. La combinación de los dos métodos parece interesante a los miembros de la Comisión, pero, en un segundo momento, ulteriores reflexiones sobre el problema de la posible sobrerrepresentación obligan a la Comisión a abandonar la hipótesis de adopción de dicho sistema a nivel comunitario. En efecto, el método alemán prevé que a los escaños atribuidos a un determinado partido por el escrutinio proporcional por Land se resten los obtenidos a nivel de circunscripción: pero, si un partido (o, mejor dicho, los candidatos de un partido) han obtenido más escaños en las circunscripciones que en los Länder, se atribuyen igualmente estos escaños: por esta razón, se puede verificar una «sobrerrepresentación» y el número de miembros del Bundestag no es fijo.
Pero este hecho provocaría unos problemas institucionales importantes, dado que el número de escaños por cada país en el Parlamento Europeo es prefijado en el Acta de 1976 y crearía muchos problemas la posibilidad de la sobrerrepresentación de un país en la Asamblea. Finalmente, la Comisión se orientó hacia un sistema proporcional, con circunscripciones plurinominales delimitadas por cada país. El número de dichas circunscripciones sería fijado por cada Estado, pero dentro de estos límites:
– Alemania, Francia, Gran Bretaña e Italia, de seis a veintisiete. – Bélgica, Grecia y Holanda, de dos a ocho. – Dinamarca, de dos a cinco. – Irlanda, de uno a cinco. – Luxemburgo, de uno a dos.
La atribución de los escaños sería con el método D’Hondt, el más difundido dentro de la Comunidad. La posibilidad de expresar votos preferenciales se dejaría a los distintos Estados, excluyéndose en todo caso el panachage.
También al criterio de los distintos Estados se dejaría la posibilidad de fijar una cláusula de barrera, dada la imposibilidad de establecer una idéntica en todos los Estados: los efectos serían muy distintos en uno «grande»o en Luxemburgo. La necesidad de estrechar la relación entre elegidos y electores se reflejaría en la división de los territorios nacionales en múltiples circunscripciones, hecho que al mismo tiempo permitiría salvaguardar los casos especiales, como Berlín, Groenlandia, Valle de Aosta, Trentino-Alto Adigio, Bruselas, Irlanda del Norte, etc. Con referencia al derecho de sufragio, el proyecto proponía que todos los Estados permitieran a los ciudadanos europeos residentes en su territorio desde hace más de cinco años votar en el país de residencia, permitiéndose,en los otros casos, el voto por correo, por poderes o consular: el punto importante era, en este caso, la existencia de un trato uniforme en los distintos países.
Otros puntos tratados en el proyecto, sobre los cuales no nos detendremos, eran la presentación de candidaturas, las fechas de las elecciones, y la atribución de los escaños vacantes (en este caso, la adopción del sistema pro- porcional con reparto de escaños D’Hondt implica, y así se hace constar en el proyecto, la atribución de los eventuales escaños vacantes a los primeros candidatos no elegidos, con eliminación de suplentes y elecciones parciales). Si estas fueron las conclusiones de la Comisión de Asuntos Políticos, también la Comisión Jurídica, presidida por Francesco D’Angelosante, se ocupó del tema: es método usual de trabajo, en el Parlamento Europeo, que, siuna Comisión se ocupa de una cuestión «en primera instancia», otras relacionadas con el tema den su opinión a la primera Comisión. En los meses de septiembre y octubre de 1981 la Comisión Jurídica estudió el tema del sistema electoral uniforme 3.
Respecto al sistema electoral, la Comisión Jurídica opina que el sistema proporcional es, sin duda, preferible al mayoritario, como queda demostrado además por la evolución histórica de los sistemas democráticos que, si en origen adoptaban todos sistemas electorales mayoritarios, los han ido sus- tituyendo, aparte contadas excepciones, con sistemas proporcionales. Si es verdad que en unos casos se ha dado la opción contraria (vuelta al sistema mayoritario), también es verdad que siempre el cambio citado se ha verificado en el marco de modificaciones radicales de la estructura política del país en cuestión. Además, la vuelta a sistemas mayoritarios se suele justificar para facilitar la formación de mayorías estables y la labor del Ejecutivo.
Pero es evidente, argumenta la Comisión, que el caso del ParlamentoEuropeo es muy distinto, dado que de él no debe originarse un poder ejecutivo, responsable ante la Asamblea: no tendría, pues, sentido alguno facilitar, mediante el recurso a un método mayoritario, la labor de un gobiernocomunitario que, actualmente, ni existe… Si queda clara la superioridad de los sistemas proporcionales respecto alsistema mayoritario puro, la Comisión opina, de acuerdo con el Informe Seit-linger, que el sistema electoral uniforme debería acoger principios propiostanto de los sistemas proporcionales como de los sistemas mayoritarios: se- ría, en definitiva, un sistema mixto. La Comisión analiza los cuatro sistemas aparentemente «mixtos» ya estudiados por la Comisión Política, pero llega a la conclusión de que ningunode ellos puede considerarse realmente un sistema mixto. El miembro de la Comisión Jurídica Mario Scelba opina al respecto que«la elaboración de un sistema electoral uniforme que quiera conciliar el sistema proporcional con el mayoritario es un problema cuya solución es más complicada que la misma cuadratura del círculo» La Comisión opina además que, si los sistemas antes considerados se utilizan en elecciones nacionales, los mismos países considerados adoptan sistemas distintos, proporcionales, en el caso de las elecciones europeas (con laexcepción de Irlanda, cuyo sistema es idéntico en ambos casos). Parece, a juicio de la Comisión, evidente que la evolución del derechoelectoral de los países miembros apunta aa sistemas cada vez más proporcio nales. La Comisión considera que el método más adecuado de recuento de los votos sería el D’Hondt, descartándose por inactuables el método a la italiana de recuperación de los restos y el panachage: quedaría por determinar la adopción de listas cerradas bloqueadas o, por lo contrario, del voto depreferencia dentro de los candidatos de la misma lista. La Comisión Jurídica se muestra más atrevida que la Comisión Políticay se manifiesta contraria al criterio, por ésta adoptado, de la realización por etapas del sistema uniforme; se muestra escéptica respecto a la idea de que «el sistema uniforme deberá acercarse cuanto más a los sistemas en vigor en la actualidad en los distintos países», puesto que, a tenor de las diferencias entre ellos, este objetivo resultaría harto difícil de conseguir. Finalmente, la Comisión Jurídica aconseja a la Comisión Política que in- serte en el proyecto de convención normas uniformadoras acerca del derecho de voto para los residentes nacionales de otro país comunitario y la edad mínima para ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo.
En conclusión, aparte unos apuntes críticos, la Comisión Jurídica no se aleja demasiado de los criterios propuestos por la Comisión Política. El 10 de marzo de 1982, el Parlamento aprueba, en sesión plenaria, un Proyecto de Acta basado en los trabajos de la Comisión Seitlinger. El texto de dicho Proyecto es el siguiente:
I PARTE: EL SISTEMA ELECTORAL
Artículo 1.° Los representantes parlamentarios de los pueblos de los Estados miembros de la Comunidad se eligen por el sistema establecido en esta Acta, en virtud del Acta de 20 de septiembre de 1976, y, en ausencia de disposiciones comunitarias, por las disposiciones nacionales.
Artículo 2.° 1. En cada Estado miembro, los representantes se eligen por el método proporcional. 2. Los Estados miembros se dividen en circunscripciones plurinominales, en las cuales se eligen como mínimo tres representantes y como máximo quince. Los Estados miembros deciden cómo partir su territorio en circunscripciones electorales. 3. Los Estados miembros establecen las modalidades de emparejamiento a nivel nacional de las listas presentadas en circunscripciones diferentes. 4. Los Estados establecen las condiciones para la presentación de las listas. 5. Cada elector dispone de un solo voto. Los Estados miembros pueden preel voto preferencial entre los candidatos de una lista.
Artículo 3.° 1. El reparto de los escaños se efectúa según el método D’Hondt, tomando en cuenta los votos obtenidos por cada lista a nivel nacional o los votos de listas unidas a nivel nacional. Los atribuidos a las listas individuales o a las listas unidas entre ellas se reparten en función de los votos obtenidos en cada circunscripción. 2. Dentro de una lista, los escaños se reparten respetando el orden de presentación. En caso de voto preferencial, el orden de atribución lo determina el número de votos obtenidos por cada candidato de una misma lista. En caso de igualdad de votos, los escaños se atribuyen en función del orden de presentación. 3. En caso de vacancia en un escaño, la sustitución se efectúa en base a las disposiciones contenidas en el párrafo 2 […]
Artículo 4.° 1. La creación de una cláusula de barrera por debajo de la cual una lista no obtiene ningún escaño se deja a la facultad de los Estados miembros. 2. A fin de tener en cuenta de las particularidades geográficas y étnicas reconocidas por las Constituciones de un Estado miembro, los mismos Estados pueden adoptar medidas derogatorias a las disposiciones de los artículos 2.º у 3.°
II PARTE: OTROS ASPECTOS DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL
Artículo 5.° 1. Los Estados miembros conceden el derecho de voto a sus ciudadanos independientemente de su lugar de residencia, siempre y cuando ésta sea en un país de la Comunidad. 2. Los Estados miembros toman todas las medidas necesarias para permitir a los ciudadanos residentes en un país distinto al de su nacionalidad ejercer sin dificultad su derecho de voto en el país del cual son nacionales.
Artículo 6.° 1. Los Estados miembros conceden la elegibilidad a sus nacionales, independientemente del lugar de residencia. 2. Los Estados miembros conceden la elegibilidad a los nacionales de otros Estados miembros que residan en sus territorios desde hace por lo menos cinco años. 3. Los ciudadanos de un Estado miembro no pueden presentar su candidatura más que en un solo país. 4. Los Estados miembros pueden, como complemento del artículo 6.°, párrafo 1, del Acta de 20 de septiembre de 1976, establecer incompatibilidades aplicables a nivel nacional.
Articulo 7.° 1. La elección del Parlamento tiene lugar en la fecha fijada por cada Estado miembro, situada en todo caso en un período de dos días comprendido entre la mañana de un domingo y la tarde de un lunes. 2.Las operaciones de recuento de los votos no pueden empezar sino al cierre de las secciones electorales en el país que haya votado en último lugar según las disposiciones del párrafo 1.
Artículo 8.° El Parlamento verifica los poderes de los representantes. A este efecto, toma nota de los resultados proclamados oficialmente por los Estados miembros y es competente sobre las reclamaciones que se podrían eventualmente efectuar en base a lo dispuesto en la presente Acta, así como en el Acta de 20 de septiembre de 1976, con la excepción de las disposiciones nacionales a las que éstas remiten.
Artículo 9.° Se derogan las disposiciones previstas en el artículo 6.0, párrafos 1 y 2, y en los artículos 7.°, 9.°, 11 y 12, párrafo 1, del Acta de 20 de septiembre de 1976.
Del texto se desprende, pues, una clara apuesta a favor del sistema proporcional: la única diferencia significativa respecto al primer proyecto de la Comisión Política es la relativa al tamaño de las circunscripciones. Pero es sabido que, en el proceso de toma de decisiones dentro de la Comunidad, el papel del Parlamento no es nada más que propositivo: la voluntad final del Consejo de Ministros, o sea, de los Gobiernos nacionales, es decisiva. Los Gobiernos nacionales no vieron con buenos ojos los cambios previstos en el proyecto de Acta reseñado y lo rechazaron. En realidad no se llegó nunca a una discusión formal en el marco de una reunión del Consejo, sino que el proyecto quedó bloqueado en el COREPER. Las principales objeciones presentadas fueron las siguientes: El Reino Unido se mostró radicalmente contrario a la idea de renunciar a su tradicional sistema mayoritario.
Respecto a la partición del territorio nacional en circunscripciones, los límites máximos y mínimos propuestos (tres-quince) creaban problemas en el caso de Alemania Federal, por la existencia de Länder pequeños (Sarre,Bremen) y otros muy grandes (Westfalia del Norte), que difícilmente podrían entrar dentro de los límites citados. Al mismo tiempo, Grecia quería mantener la circunscripción única, раra conservar la preponderancia política de Atenas. El Reino Unido se inclinaba, además, por una partición del territorio nacional en veintisiete circunscripciones, todas de tres escaños, que evidentemente iba en contra del espíritu de la reforma: se trataba de un intento de aproximación al tradicional sistema británico de elección. Con respecto al voto preferencial, Luxemburgo no quería renunciar al panachage. Respecto al método de recuento D’Hondt, Italia no lo veía con agrado, considerando que saldrían perjudicados los partidos pequeños y Luxemburgo habría tenido que modificar su Constitución para derogar al sistema en uso, Hagenbach-Bischoff. La República de Irlanda no veía con excesivo placer el hecho de tener que renunciar a su sistema de voto tradicional. Respecto al problema del derecho de voto para los ciudadanos de otros países residentes en el territorio nacional, Francia, Dinamarca y Alemania Federal se mostraron radicalmente contrarias; en el caso de Luxemburgo, existían problemas constitucionales para conceder el voto a los ciudadanos luxemburgueses residentes en el extranjero. A esta serie de objeciones se unían otras, menos relevantes y superablesen caso de existir una voluntad política global de solucionar el problema. En resumen, de los diez países entonces miembros, sólo dos, Bélgicа у Países Bajos, no formularon objeciones relevantes; un tercero, Italia, hubiera podido aceptar el proyecto en pos de un consenso de fondo, pero la mayoría de los países tenía argumentos de peso en contra del proyecto Seitlinger. Es comprensible, pues, que el proyecto de Acta fuera rechazado por el Consejo, aplazándose la elaboración de un sistema electoral uniforme a la siguiente legislatura.
EL INFORME BOCKLET (1984)
Dada la inoperancia del Consejo acerca del Informe Seitlinger, que significaba un rechazo implícito del mismo, en la nueva legislatura se encargó otra vez a la Comisión de Asuntos Políticos, presidida en esta ocasión por el democratacristiano alemán Reinhold Bocklet, estudiar el tema. En esa fecha, el objetivo era conseguir la elaboración de un sistema electoral uniforme antes de la entrada en la Comunidad de España y Portugal,prevista para el 1 de enero de 1986: de esta forma, los dos nuevos socios comunitarios podrían adaptar ya su legislación electoral para las elecciones europeas al procedimiento uniforme. Por supuesto, las siguientes elecciones, las de 1989, se celebrarían con dicho nuevo procedimiento. La Comisión de Asuntos Políticos consideró importante establecer una relación con los Parlamentos nacionales, llamados a ratificar el proyecto para su entrada en vigor: la idea era superar de esta forma las posibles resistencias nacionales. En realidad, las reuniones con los representantes de los Parlamentos nacionales no sirvieron para superar los obstáculos de fondo. Reiterado el principio de que uniformidad no significa identidad, la Comisión fijó como puntos básicos de un sistema electoral uniforme sobre los que trabajar, los siguientes:
– derecho de sufragio activo y pasivo, y edad electoral; -disposiciones técnicas acerca del procedimiento electoral; -el sistema electoral.
Respecto a estos tres ámbitos, se podía aceptar incluso la idea de un proceso «a doble velocidad» (utilizando un término muy usado en esa época en los ambientes comunitarios), en caso de que resultara imposible conseguir la unanimidad de los criterios. Con referencia al primer punto, la Comisión proponía uniformar a la edad de dieciocho años el derecho de sufragio, tanto activo como pasivo. Respecto al segundo, iremos viendo sucesivamente las proposiciones de la Comisión, pero quisiéramos centrarnos ahora en el tercer punto, el sistema electoral: se ve confirmado en este informe el principio, ya expuesto, del diferente papel del Parlamento Europeo respecto a los Parlamentos nacionales y de la necesidad de establecer un sistema que respete la pluralidad de concepciones políticas de los pueblos europeos, para que cada una de ellas pueda dar su contribución al proceso de integración comunitario. Se reitera así la necesidad de introducir un sistema proporcional. Aceptado este principio, quedan las posibilidades de introducir listas regionales «conjuntadas» o el voto preferencial, pero estos aspectos quedarán a la voluntad de los países, por lo menos en esta primera etapa de uniformación. La necesidad de estrechar el vínculo entre elegidos y electores se podría cubrir con la introducción de circunscripciones uninominales «a la británica», pero los graves problemas que se crearían a nivel de proporcionalidad impiden adoptar esta solución.
El sistema alemán parecería muy adecuado, pero es impracticable por el problema, ya analizado, de la posibilidad de sobrerrepresentación que chocaría con el principio de la invariabilidad de los escaños atribuidos a los distintos países. De todas formas, hay que recordar que una perfecta proporcionalidad entre votos y escaños a nivel comunitario sería imposible, dado que el reparto actual no responde a criterios objetivos, sino políticos, y un sistema proporcional «puro» pondría en tela de juicio la actual división de escaños entre los países. Volveremos sobre este punto más adelante.
Basándose en estas consideraciones, la Comisión elaboró un proyecto de Acta7, que presentó ante el Parlamento el 22 de marzo de 1985. Por brevedad, no vamos a incluir todo el proyecto en el texto, pero nos limitamos a señalar los puntos cruciales de la nueva Acta.
Derecho de sufragio activo: se concede a todos los ciudadanos de los países miembros que hayan cumplido los dieciocho años (art. 2.°1). Los ciudadanos europeos ejercerán su derecho de voto en el país del cual sean nacionales, comprometiéndose los países a facilitar el voto de sus ciudadanos residentes en los otros países miembros (art. 2.°2). Los Estados miembros pueden conceder el derecho de voto a los ciudadanos de otros países miembros residentes en el país (art. 2.°3). Queda excluida, de esta forma, la obligatoriedad de dicha medida: se trata, evidentemente, de una formula de compromiso dirigida a facilitar el consenso en el Consejo.
Derecho de sufragio pasivo: se uniforma al derecho activo, correspondiendo a los ciudadanos de un país comunitario residentes dentro de la Comunidad (art. 3.°1). Un candidato puede presentar su candidatura en el país del que tiene la nacionalidad, dejándose a los Estados la facultad de permitir la candidatura de ciudadanos de otros países miembros residentes en su territorio (art. 3.°2). El artículo es, pues, muy asimilable al artículo 2.°
Sistema electoral: es proporcional (art. 4.°1). La división en circunscripciones se deja a la apreciación de los Estados (art. 4.°2), como también las normas de presentación de las candidaturas (art. 4.°4), la posibilidad de establecer el voto preferencial (art. 4.°5), las modalidades para cubrir los escaños que queden vacantes (art. 4.°6).
El voto es de lista, no individual (art. 4.°1). El escrutinio se efectúa con el método D’Hondt (art. 5.°1).
Los Estados pueden fijar una cláusula de barrera, no superior al 5 por 100 (art. 6.°1).
El día de las elecciones puede variar del jueves al domingo siguiente (art.7.°1).
La propuesta del Informe Bocklet no se puede decir que sea muy atrevida: en realidad, se dejan a la competencia de los Estados muchos aspectos que convendría definir en el marco de un sistema electoral uniforme: los avances se dan en el sistema, que es proporcional, de lista y con escrutinio D’Hond, y en la uniformación de la edad electoral, pero se dejan abiertos temas importantes, como la división de los territorios nacionales en circunscripciones, la cláusula de barrera, la posibilidad de presentar candidatos no nacionales, el derecho de voto para los residentes comunitarios: la verdad es que, si bien la aceptación del Informe Bocklet hubiese supuesto un cierto nivel de uniformación, la normativa resultante no podría, en todo caso, considerarse como definitiva y totalmente satisfactoria. Si hemos usado el condicional, es porque, en realidad, el proyecto deActa presentado por la Comisión de Asuntos Políticos no fue aprobado ni siquiera por el Parlamento, que prefirió rechazar un proyecto mejorable antes de enfrentarse a un seguro fracaso ante el Consejo. Efectivamente, el proyecto, pese a su moderación, chocaba con la postura de distintos Estados. Las objeciones de peso pueden así resumirse:
– Respecto al sistema electoral, el Reino Unido estaba radicalmente en contra de la adopción del sistema proporcional, contrario a su arraigada tradición; Irlanda no veía con favor la unicidad del voto de lista, inclinándosehacia la posibilidad de elegir, en cada país, entre voto de lista y voto individual (pudiendo así conservar su método tradicional, en el que se votan candidatos individuales). – Respecto al escrutinio, Francia, a pesar de adoptar en sus eleccionesel método D’Hondt, sugería la introducción del sistema del resto más elevado.Luxemburgo, que había levantado la reserva referente al panachage, no quería renunciar al método Hagenbach-Bischoff. – Respecto a las modalidades para cubrir los escaños vacantes, el Reino Unido, dado su rechazo del sistema proporcional, no podía evitar recurrirelecciones parciales en ese supuesto. – Respecto al problema del voto a los nacionales residentes en otro paíscomunitario y a los extranjeros residentes en el país, las reservas de los variosEstados eran múltiples e imposibilitaban una solución que no fuera salomónica como la adoptada, que por lo menos garantizaba el derecho de voto de los nacionales, independientemente de su residencia. – Respecto a la elegibilidad de los ciudadanos comunitarios no residentes en el país de su nacionalidad, había múltiples reservas: danesa, acerca de la posibilidad de candidaturas de nacionales residentes en el extranjero; alemana, belga, danesa, griega y luxemburguesa, acerca de la posibilidad para los extranjeros residentes en un país comunitario desde hace más de cinco años de presentarse en el país de residencia; francesa, sobre ambos problemas.
Los problemas seguían siendo muy relevantes, sobre todo considerando que los aspectos políticos de la integración comunitaria no estaban, en la época, totalmente sobre el tapete: dado que la unión política no pasaba de ser algo abstracto, era difícil pretender de los Estados un esfuerzo para crear consenso en un ámbito no prioritario de integración. De esta forma, no se alcanzó el objetivo de elaborar un sistema electoral uniforme antes de la entrada de España y Portugal, que tuvo lugar el 1.° de enero de 1986. Los dos países ibéricos adoptaron, sin embargo, unas leyes electorales prácticamente idénticas, que hubiesen entrado dentro de los supuestos del proyecto de Acta de Bocklet 8. En marzo de 1986, la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Cívicos presentó una propuesta del diputado socialdemócrata alemán Wally Rothely, que planteaba la posibilidad de introducir un sistema mixto de elecciones, eligiéndose dos tercios de los candidatos del Parlamento por sistema mayoritario en distritos plurinominales, y el restante tercio a nivel nacional aplicándose el método D’Hondt. El Parlamento Europeo encargó, además, a expertos externos, coordinados por Emil Hübner, un estudio sobre el tema 10. El informe preparado por el grupo de estudio sugiere un sistema electoral uniforme que sese basa en los siguientes principios:
– División de los Estados en circunscripciones de diverso tamaño, que puedan elegir de tres a diecisiete diputados. La división seguiría criterios históricos, geográficos, administrativos. Quedaría exento Luxemburgo, que sólo elige a seis representantes. – Eliminación de cláusulas de barrera. – Doble sistema de escrutinio: D’Hondt a nivel nacional, proporcional puro a nivel de circunscripción.
Pero las elecciones de 1989 tienen lugar sin que se haya experimentado ningún adelanto en la elaboración del sistema electoral uniforme. El único cambio significativo se dio en la legislación electoral italiana: las Cámaras italianas aprobaron una modificación de la ley vigente, que extendía el derecho de sufragio pasivo a los ciudadanos europeos, incluso los no residentes en Italia, mayores de veinticinco años. Se trataba de un claro paso hacia adelante, comprensible, en mi opinión, por dos razones: Italia, país entre los más «europeístas», podía, con esta jugada, efectiva pero no excesivamente relevante, sentar un importante precedente, estimulando a los otros países a recorrer el mismo camino; por otro lado, la existencia del voto preferencial atenúa los efectos de dicha medida, dado que los partidos no imponen a los electores los candidatos como en el caso de un sistema de listas bloqueadas. De hecho, de los varios candidatos no italianos que concurrieron en listas italianas, sólo resultó elegido el francés Maurice Duverger, candidato por el Partido Comunista.
EL ESTADO ACTUAL DE LA SITUACIÓN
En la actual legislatura, se ocupa del tema la Comisión de Asuntos Institucionales, presidida por el diputado liberal belga De Gucht. Dicha Comisión no ha elaborado todavía un Proyecto definitivo, pero, con fecha 26 de abril de 1990, ha editado un documento en el cual marca unas pautas de definición del sistema uniforme. La Comisión opina que, dadas las dificultades existentes en el seno de la Comunidad, es planteable la posibilidad de establecer excepciones al sistema uniforme por lo que respecta a determinados elementos definidos de antemano. Dichas excepciones deberían ser transitorias, fijándose la duración máxima en diez años, o sea, dos legislaturas, en el curso de las cuales los Estados irían aproximando más y más sus legislaciones para confluir al final en un único sistema. En este contexto, las propuestas de la Comisión son las siguientes:
a) Circunscripciones: durante el período transitorio, se fijará un número mínimo de escaños para cada circunscripción, tres en la primera legislatura, y cinco en la segunda, expirando esta excepción al final de la segunda. b) Derecho de sufragio: debería corresponder a los ciudadanos comunitarios en el país de residencia, no en el de nacionalidad, permitiéndose una excepción en el caso de los países con más de un 20 por 100 del censo electoral compuesto por extranjeros (Luxemburgo). c) Cláusulas de barrera: sería del 2,5 por 100 durante el período transitorio, para pasar al 5 por 100 al final del mismo. d) Se propone además la creación, al final del período transitorio, deun centenar de escaños adicionales, repartidos sobre la base de listas europeas, no nacionales. De esta manera, se quiere conferir carácter realmentecomunitario a las elecciones europeas, favoreciendo la creación de partidoseuropeos.
Se trata de novedades interesantes, pero quedan en el tintero unos temas francamente cruciales, como el sistema electoral: el proporcional se impone, pero el Reino Unido no parece dispuesto a renunciar a «su» sistemamayoritario. Además, varios Estados prefieren una circunscripción única nacional, dadoque la división del territorio podría crear problemas (piénsese en España).Tampoco se habla, en el documento de De Gucht, de la edad electoral,hoy no muy uniforme. Este documento es la última novedad sobre el tema que estamos estudiando que se ha producido en el seno del Parlamento Europeo. A continuación, intentaremos hacer un análisis político del problema yver las posibilidades concretas existentes de elaboración de un sistema uniforme tema por tema.
ELECCIONES EUROPEAS Y SISTEMA UNIFORME: PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS
Analizados los proyectos uniformadores, ha llegado el momento de profundizar el análisis político del problema, para poder examinar las perspесtivas reales de elaboración de un sistema electoral uniforme para las elecciones europeas. A este fin, nos detendremos primero en unos aspectos relevantes de laselecciones europeas, para después pasar a formular unas hipótesis de evolución futura del proceso de uniformación.
NATURALEZA DE LAS ELECCIONES EUROPEAS
Para poder argumentar sobre el sistema electoral ideal, hay que analizarprimero de qué tipo de elecciones estamos hablando. En el caso de las elecciones europeas, parece bastante fundada la opinión de Karlheinz Reif, cuya tesis, expuesta en dos artículos muy conocidos escritos en colaboración con Hermann Schmitt 11, es que se trata de elecciones de <<segundo orden». Reif formula dicha tesis en 1990, después de las primeras elecciones europeas directas de 1979, pero los supuestos no han variado desde entonces su planteamiento es de plena actualidad.
Según Reif, son elecciones de «primer orden», en un sistema político, aquellas que tienen consecuencias directas sobre la composición del Gobierno a nivel nacional y, por esta razón, sobre las líneas políticas básicas vigentes en un país. En un sistema parlamentario, son elecciones de primer orden las elecciones parlamentarias nacionales (también llamadas generales o políticas). En un sistema presidencial, son de primer orden las elecciones presidenciales nacionales. En ambos casos, es obvio que tanto el electorado como los partidos políticos perciben como sumamente importantes dichas elecciones: los partidos concentrarán en ellas sus máximos esfuerzos, la opinión pública las seguirá con mayor atención. Son elecciones de «segundo orden» todas aquellas que tienen una influencia menos decisiva sobre la vida política del país: por ejemplo, las elecciones municipales, las regionales (autonómicas en el caso de España), toda clase de elección administrativa, las elecciones supranacionales, como las europeas. Eso no significa que dichas elecciones no tengan consecuencias políticas de relieve, pero su influencia sobre el sistema político del país no es tan directa como la ejercida por las elecciones de primer orden. Muchas veces, el efecto sobre el sistema político nacional será «mediado»: determinados resultados en las elecciones europeas, por ejemplo, podrán refrendar, o censurar, la política del Gobierno, pero difícilmente podrán ser tan significativos como para modificar la composición del Gobierno o provocar su caída: si eso ocurre, será porque los partidos habrán querido sacar esa conclusión, considerando que los equilibrios políticos vigentes antes de los comicios han resultado irremediablemente trastocados, pero dicha consecuencia no es institucionalmente necesaria. Las características de las elecciones de segundo orden son, según Reif, las siguientes:
– menor participación electoral; – mejores perspectivas para los partidos pequeños y para los partidos nuevos; – porcentaje más alto de votos no válidos; – propensión a la derrota de los partidos de gobierno.
La menor participación electoral es determinada por la menor importancia que se atribuye a este tipo de elecciones: tal actitud no es sólo de los electores, sino también de los partidos, de los hombres políticos, de la prensa. En el caso de las elecciones europeas, la importancia que se les atribuye está notablemente influenciada por los escasos poderes de los parlamentarios elegidos, además de la falta de conocimiento del electorado sobre las instituciones comunitarias. El ciudadano sigue viendo el espacio político europeo como secundario, dado que las decisiones relevantes las toman los gobiernos nacionales, que influyen, pues, mucho más sobre la vida de la Comunidad que el Parlamento Europeo. Por estas razones, la participación electoral en los comicios europeos es bastante mediocre, como queda reflejado en el cuadro 1:
Si tenemos en cuenta que en Bélgica, Grecia, Luxemburgo e Italia el voto es formalmente obligatorio, podemos llegar a la conclusión de que la participación a las elecciones europeas ronda, en promedio, el 50 por 100 siendo, en todos los casos, más baja que en las respectivas elecciones nacionales. Especialmente bajo es el porcentaje de votantes en el Reino Unido y Dinamarca, los países más fríos respecto a la integración europea. En el caso del Reino Unido, la escasa participación es determinada también por el hecho, ya comentado, de que la adaptación del tradicional sistema de colegios uninominales al caso de las elecciones europeas ha determinado la formación de ochenta y un colegios mucho más amplios de los existentes para las elecciones nacionales: la tradicional relación entre electores y candidatos, típica de dicho sistema, es mucho más lábil en este caso, y este hecho limita, sin duda, la participación de los electores. Hay que notar además que, en el caso irlandés, los porcentajes más altos registrados en 1979 y 1984 son probablemente determinados por la coincidencia con comicios nacionales o locales. Lo mismo ocurrió, tanto en España como en Portugal, en 1987.
Las elecciones europeas por sí solas no impulsan, pues, una participación importante de los electores europeos. En el citado artículo de Niedermayer se estudia la posible correlación entre participación a las elecciones y conocimiento de las competencias del Parlamento Europeo: los resultados al respecto no son tajantes. En general, se puede afirmar que, más que fijarse en los escasos poderes de la Asamblea de Estrasburgo, los ciudadanos europeos perciben dicha institución como algo distante de ellos (o, por lo menos, más distante que los Parlamentos nacionales). Respecto al segundo y al cuarto aspecto, están relacionados entre sí: dado que los electores perciben las elecciones europeas como relativamente secundarias, los partidos pequeños o nuevos que hagan una campaña específica pueden conseguir resultados mejores respecto a las elecciones nacionales.
No se incluyen en el cuadro Irlanda (las candicaturas son individuales), Luxemburgo (debido al panachage) y Grecia (coincidencia con las elecciones generales). El hecho de que los poderes del Parlamento Europeo sean limitados permite a los electores expresar sus preferencias de forma más «atrevida» respесto a las elecciones nacionales, en las cuales tienden a ser más tradicionales y fieles a los grandes partidos. Las elecciones europeas pueden servir para lanzar advertencias, sin demasiadas consecuencias, a los partidos de gobierno (algo parecido al caso de las elecciones de mid-term de la tradición política británica). Un ejemplo muy claro es la amplia victoria laborista en el Reino Unido en las elecciones europeas de 1989; pero, en general, los partidos de Gobierno han salido perjudicados prácticamente en todos los casos. Para un completo examen de este aspecto, véanse los artículos citados de Reif y Curtice. Múltiples son las evidencias de las mejores perpectivas de los partidos pequeños y nuevos en las elecciones europeas; en este caso también, por un análisis completo de los datos, Reif y Curtice. Pero es suficiente pensar en los brillantres resultados obtenidos por los verdes y los ecologistas en este tipo de elecciones, sobre todo en 1989. En el caso de España, es significativo el éxito de la Agrupación Ruiz Mаteos en las elecciones europeas de 1989, que no se volvió a producir pocos meses más tarde en las elecciones generales. Respecto al tercer punto, Reif nos muestra cómo el porcentaje de votos no válidos es superior en el caso de las elecciones europeas: en los tres casos en los cuales eso no se produce (Alemania, Dinamarca e Italia en 1979), Reif argumenta que el voto de los descontentos ha sido recogido por partidos claramente «protestatarios», como Folkebevaegelsen, verdes o radicales. En conclusión, los datos nos confirman que las elecciones europeas son, en la actualidad, elecciones de segundo orden, utilizando la terminología de Reif. Los factores que las hacen de segundo orden son, como hemos visto, la percepción de menor importancia de los resultados respecto a las elecciones nacionales por parte de todos los actores implicados, los escasos poderes del Parlamento Europeo dentro del proceso de toma de decisiones comunitario, la falta de conocimiento del electorado sobre los temas europeos. Pasemos ahora a ver qué consecuencias puede tener lo comentado sobre la posibilidad de uniformar los sistemas electorales.
POSIBLES REFORMAS DEL SISTEMA ELECTORAL
Respecto al tema que más directamente nos preocupa, la uniformación de los sistemas electorales, hay que tener en cuenta además las perspectivas de integración política comunitaria, o sea, qué nivel de prioridad va a tener la Unión Política dentro de los procesos de integración. El hecho de que el Parlamento Europeo tenga poderes limitados (esencialmente la posibilidad de vetar el presupuesto, aparte las nuevas competencias previstas en el Acta Única, que amplían un poco el abanico de las posibles intervenciones de la Asamblea) hace que, hasta ahora, el Parlamento se haya convertido en un foro de discusión sobre Europa, en el cual están presentes todas las fuerzas políticas significativas de los Doce.
En este contexto, es lógico que se prime la proporcionalidad como forma de representación, dado que resulta importante conseguir una participación lo más completa posible en el debate sobre la construcción europea: de la Asamblea no tiene que salir ningún Gobierno que necesite contar con mayorías estables, como en el caso de los Parlamentos nacionales. as Como hemos visto, en todos los documentos de trabajo de las Comisiones que han estudiado el tema se asume el criterio de la proporcionalidad como el más válido: pero eso no significa que resulte fácil conseguir uniformar las legislaciones nacionales en ese sentido. El Reino Unido puede perfectamente vetar esta medida, no pudiendo obligarle sus socios comunitarios a modificar su legislación. En realidad, no es que los demás Gobiernos nacionales hayan presionado mucho al Gobierno británico para que cambie de actitud al respecto. La exigencia de uniformar los sistemas electorales es, sobre todo, de los Parlamentarios europeos: los Gobiernos nacionales no están dispuestos, en la actualidad,a meterse en complicados procesos de negociación para modificar una realidad que no les afecta mucho o para hacer posibles unos cambios que, en definitiva, podrían disminuir su poder. Mientras sean los Gobiernos nacionales los que manden en la Comunidad, es utópico pensar que el sistema electoral se convierta en un tema prioritario: no por una adversión premeditada de los Gobiernos hacia ese tema, sino porque se pueden plantear serias reformas electorales sólo en el marco del proceso de unión política, que apenas acaba de empezar. Por ejemplo, ¿cómo se puede pretender de un país miembro que renuncie a su secular sistema electoral si no se encuadra esa petición en un marco más amplio de reformas que lleve a sustanciales cambios en las estructuras políticas de la Comunidad? Es imposible, y por esta razón apenas se ha hablado del tema en estos años. Es bien sabido que las prioridades actuales de la Comunidad son los temas económicos, especialmente la unión económica y la unión monetaria, que seguirán en el centro de la atención durante los próximos años. Los pasos emprendidos hacia la unión política son más bien pocos: el más significativo es la cooperación política europea, incluida en el Acta Unica. Cuando la unión política avance, se harán necesarios importantes cambios institucionales en la Comunidad, y el Parlamento deberá cobrar importancia a medida que los doce países unifiquen sus políticas: entonces se harán necesarias unas reformas que hagan al Parlamento lo más representativo posible. Pero, en la actualidad, es más lógico pensar en pequeñas reformas que vayan acercando las legislaciones electorales de los Doce en puntos concretos, que soñar con cambios radicales.
A corto y medio plazo, los ámbitos de discusión y los posibles acuerdos podrían ser:
DERECHO DE SUFRAGIO ACTIVO
Ya está uniformada la edad electoral en los dieciocho años. Parece factible llegar a un acuerdo sobre el derecho de voto para los residentes nacionales de otros países comunitarios: Bélgica e Irlanda ya permiten a los residentes nacionales de otros países comunitarios votar en las elecciones europeas; Holanda lo permite si de otra forma el interesado no podría votar. Parece posible un acuerdo que haga prevalecer el principio de residencia sobre el de nacionalidad: los ciudadanos comunitarios residentes en el territorio de la Comunidad podrían votar en el país de residencia a candidatos de dicho país: se debería evitar el doble voto, con lo cual los ciudadanos comunitarios que residan en otro país de la Comunidad no podrían votar en su país de nacionalidad. La única excepción podría darse para Luxemburgo, dado que el porcentaje de extranjeros residentes en dicho país es tan importante que difícilmente el Gobierno del Gran Ducado podría aceptar el principio ahora expuesto: a lo largo de un período transitorio, los ciudadanos de los otros países comunitarios residentes en Luxemburgo votarían en su país de nacionalidad; podrían inscribirse en el censo luxemburgués los extranjeros residentes desde hace un cierto número de años en el país (por ejemplo, cinco años). Una solución como la aquí presentada nos parece que se podría adoptar sin excesivas dificultades: de hecho, éste es el único punto referente a las elecciones que se ha discutido (de pasada) en la reciente cumbre comunitaria de Roma. En el proyecto de Estatuto de Ciudadanía Europea que, impulsado por España, está siendo actualmente discutido en sede de Comisión de la CEE, también se hace referencia al principio de la residencia como fuente del derecho de voto en las elecciones europeas y en las elecciones locales.
2. DERECHO DE SUFRAGIO PASIVO
La edad a la cual corresponde este derecho no es uniforme: la única solución proponible parece la uniformación de la edad electoral pasiva a los dieciocho años. No es posible pensar que, en pos del consenso, varios países que en la actualidad tienen como edad límite los dieciocho años, den un paso atrás en este campo: mucho más lógico parece que los demás, que prevén edades límite de veintiuno, veintitrés o veinticinco, acepten reducirla a los dieciocho. En la actualidad, y dada la situación de la Comunidad, es difícil que los demás Estados sigan el ejemplo italiano y permitan a los ciudadanos de otros países comunitarios presentarse en las elecciones europeas: más factible, en relación con lo dicho acerca del derecho de sufragio activo, parece la consecución de un acuerdo mediante el cual se permitiera presentarse a de los doce los extranjeros comunitarios residentes en otro países. En un primer período, se podría introducir una regla según la cual, para poder presentarse el extranjero, debería residir en el país durante un determinado período (por ejemplo, un año).
3. CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES
En los trabajos de las Comisiones que estudiaron el tema se llegó a hablar de división de los territorios nacionales en circunscripciones (entre tres y quince en el Proyecto Seitlinger). Pero siete de los doce países prefieren en la actualidad la circunscripción única. Creemos que es posible plantear una división gradual de los Estados en circunscripciones, a medida que nos vayamos alejando de la lógica «nacional» en la Comunidad: en un primer período, se podría volver a proponer la posiblidad que planteaba la Comisión Seitlinger, dejando, pues, cierto poder discrecional a los Estados, pero de forma que empezara a prevalecer al principio de la división de los países en circunscripciones.
4. SISTEMA ELECTORAL
No parece posible solucionar a corto plazo el problema de los sistemas británicos y luxemburgués. Entre los países que ya adoptan sistemas proporcionales, sería posible discutir acerca de la posibilidad de generalizar el voto preferencial dentro de la lista, de manera que los electores tuvieran más posibilidades de elección. No cabe proporcionar el recurso generalizado al panachage. Dada la imposibilidad de pensar en un sisteman proporcional para todos los países, es inútil discutir acerca del método de recuento: es más sensato dejar a cada país la libertad de elegir el método que considere más adecuado, por lo menos a corto plazo.
5. MODALIDADES DE LAS CANDIDATURAS
Se puede llegar a un acuerdo sobre este punto, que posibilite uniformar las condiciones de presentación de las listas: las posturas de los Estados a este respecto es presumible que sean bastante flexibles, y por esta razón no nos parece el caso de alargarnos en hipótesis de solución.
6. DÍA ELECTORAL
Parece adecuada la situación actual, con elecciones que se celebran en la misma semana, de jueves a domingo según los países, con escrutinio posterior al cierre de los colegios en el país en el cual más tarde finalicen las operaciones de voto.
UNIÓN POLÍTICA Y REFORMA ELECTORAL
Si un acuerdo sobre todos los aspectos examinados en el párrafo anterior parece alcanzable y supondría un avance real hacia la uniformación de los sistemas electorales, la Europa de los Doce, en su camino hacia la unión pоlítica, deberá profundizar este proceso. Es muy difícil hablar de fechas al respecto, sobre todo cuando la unión política es poco más que una idea, pero es necesario reflexionar un poco sobre este futuro no próximo, sin comprometernos con previsiones azarosas. Como es bien sabido, el papel actual del Parlmento Europeo, aun después de las reformas introducidas con el Acta Única, es secundario respecto a la Comisión y al Consejo. De hecho, el Parlamento ha demostrado ser siempre más europeísta que el Consejo, que es quien realmente toma las decisiones de fondo: pero los poderes de la Asamblea tienen tales limitaciones que difícilmente pueden prevalecer sus criterios.
Si esta situación no cambiara a corto plazo, una Europa más unida políticamente deberá ajustar su estructura institucional a la existente en todos los sistemas democráticos, en los cuales las Asambleas elegidas por el pueblo ejercen la función legislativa y dan su confianza a un Gobierno que ejerce el Poder Ejecutivo. También se podría estudiar la introducción de un sistema bicameral, a imitación de los principales sistemas democráticos occidentales: la Cámara Baja y la Cámara Alta se diferenciarían en competencias y método de elección, pudiendo caracterizarse la segunda como la asamblea de las regiones de Europa. Poco a poco, disminuiría hasta la importancia del Consejo, limitándose la presencia de los Estados nacionales a los ámbitos de su competencia no en contraste con las de la Comunidad. Una Asamblea (o unas Asambleas) con estas características debería elegirse de forma uniforme, porque no serían aceptables ya las distorsiones actualmente existentes en la representación de los partidos (debidas sobre todo a la existencia de un sistema mayoritario en el Reino Unido, pero no sólo a eso). La alternativa proporcional/mayoritario debería solucionarse de una vez: hasta ahora es relativamente comprensible que cada país establezca las reglas que considera más oportunas para elegir sus representantes, pero, cuando el Parlamento deje de ser una asamblea de representantes nacionales para convertirse en el órgano del poder legislativo comunitario, ya perdería sentido la dimensión nacional de los parlamentarios y sería perfectamente posible pensar en un sistema proporcional uniforme: quien se le opone (el Reino Unido) podría aceptar introducir el proporcional para las elecciones europeas porque los representantes elegidos no serían representantes británicois, sino parlamentarios que representarían a los residentes en el Reino Unido en el contexto europeo: obviamente, la gran mayoría de las personas elegidas seguiría siendo de nacionalidad británica, pero, cuando la evolución de la idea europea esté suficientemente madura, los parlamentarios ya no irían a defender en Estrasburgo los intereses nacionales, sino a dar su contribución a la construcción de Europa.
Para las elecciones nacionales los distintos países seguirían cada uno con ley electoral: en el caso del Reino Unido, el sistema mayoritario seguiríaexistiendo para las elecciones a la House of Commons, pero a nivel de elecciones europeas el sistema sería el proporcional. Algo parecido ya ha pasadoen Francia, donde en las elecciones para la Asamblea Nacional se adopta un método mayoritario, mientras para las europeas se introdujo un sistema proporcional. Un paso intermedio podría ser el sugerido por la Comisión De Gucht, que propone ampliar el número de escaños para atribuir un centenar de ellossobre base europea y no nacional.
Una vez decidido que el sistema electoral sea proporcional (y la orientación en este sentido es clara), quedaría por determinar el método a seguir: la mayoría de los países se inclinan por el método D’Hondt, que tiene la ventaja de ser simple y pŕactico, dado que tiende a favorecer a los grandes partidos. Podría, sin embargo, resultar ventajoso el métido de elección del Bundestag alemán, con doble voto: en un contexto en el cual los parlamentarios elegidos ya no serían partidarios a ultranza de los intereses nacionales, sino defensores de los intereses de Europa en su conjunto, ya no existirían los problemas técnicos que hacen imposible en la actualidad su implantación (problema de la posible sobrerrepresentación). Al mismo tiempo, se haría necesaria una redistribución de los escaños entre los países. En la actualidad dicho reparto sigue criterios políticos. Según el Acta de 1976, a los distintos Estados corresponden los siguientes escaños:
Alemania 81 Francia 81 Italia 81 Reino Unido 81 España 60 Holanda 25 Bélgica 24 Grecia 24 Portugal 24 Dinamarca 16 Irlanda 15 Luxemburgo 6
Parecería más lógico que el número de escaños por país no fuera fijo, sino proporcional al número de habitantes, cambiando su distribución en cada elección (como suele pasar en la mayoría de las elecciones nacionales). Por ejemplo, en la actualidad, después de la incorporación a la Comunidad del territorio de la ex República Democrática Alemana, la distribución de escaños por países sería, aproximadamente, la siguiente:
Alemania 120 Italia 88 Reino Unido 87 Francia 85 España 57 Holanda 22 Bélgica 15 Portugal 15 Grecia 15 Dinamarca 8 Irlanda 5 Luxemburgo 1
Es evidente que una redistribución puramente proporcional al número de habitantes por Estado no es planteable, dada la notable predonderancia de representantes alemanes y la notable reducción de peso de los representantes de los pequeños países: la nueva distribución de escaños entre los países, cuando se haga, seguramente incluirá elementos políticos. De esta forma, la adopción del sistema alemán sería otra vez harto complicada, y seguramente sería más proponible el clásico método D’Hondt, con cláusula de barrera. La adopción de dicha cláusula se haría necesaria para evitar la proliferación de partidos en Estrasburgo. No queremos caer en contradicción respecto a lo dicho con anterioridad acerca de las bondades del sistema proporcional, pero no hay que olvidar que en el contexto del cual estamos hablando el Parlamento elegido debería expresar una mayoría de Gobierno y este hecho obligaría a limitar de alguna forma el número de partidos. Muy distinta es la situación actual, en la cual muy poco sentido tiene una limitación de la proporcionalidad. En todo caso, dada la composición actual del Parlamento, la única mayoría posible (que de hecho ya existe, como demostró el acuerdo sobre la elección del presidente del Parlamento después de las elecciones de 1989) es la resultante de una coalición entre democristianos y socialistas. La composición actual del Parlamento Europeo por grupos es la siguiente:
Socialistas 180 Partido Popular Europео 121 G. Liberal, Democrático y Progresista 49 G. Demócratas Europeos 34 Verdes 29 Izquierda Unitaria Europea 28 Alianza Democrática Europea 22 Derechas Europeas 17 Coalición de Izquierdas 14 Arco Iris 14 No inscritos 10
Númericamente, ningún otro tipo de coalición sería posible y, en todo caso, resulta bastante difícil pensar en acuerdos de los populares con los grupos a su derecha o de los socialistas con los grupos a su izquierda: en realidad (véase al respecto el interesante artículo de Vernon Bogdanor 14), en el Parlamento Europeo no es excesivamente relevante la antinomia derecha/izquierda, dado que no es posible identificar la derecha como europeísta o la izquierda como antieuropeísta (o viceversa). El eje diferenciador entre las fuerzas políticas en Europa es más bien el sí o el no a la idea de profundización de la unidad europea, siendo los grupos favorables muy superiores en número a los contrarios. En realidad, se puede decir que los antieuropeístas representan, hoy por hoy, una minoría poco más que simbólica en la Europea de las Doce. El problema, al nivel de integración actual, no es la construcción de una Europa de derechas o de izquierdas, sino la contraposición entre los Gobiernos nacionales y las instituciones comunitarias. Cuando la unión política sea un hecho, y el Parlamento tenga funciones legislativas, podrá volver a escena más claramente el tema ideológico, en el marco del debate previo a la elaboración de las leyes. Estamos hablando ya de un futuro bastante lejano, pero nos parece interesante notar cómo, una vez superados los problemas nacionalistas, muy distinta se presentará también la temática electoral: ya no se tratará de elegir a representantes de los Estados, sino simplemente opciones políticas europeas. Es presumible pensar que participarán en las elecciones europeas partidos de escala europea que representarán las distintas posturas ideológicas y políticas que expresará en ese momento el continente. Será en esa nueva, hipotética situación cuando los ciudadanos de Europa, a través de sus representantes, elegirán el sistema electoral que crean más conveniente para el correcto funcionamiento de la democracia europea.
CONCLUSIONES
Hemos considerado los proyectos uniformadores que se han elaborado hasta ahora, examinando las propuestas hechas y los puntos de desacuerdo entre los Estados que impiden la adopción de una decisión al respecto del problema de la uniformización de los sistemas electorales para las elecciones europeas. Sucesivamente, hemos analizado las perspectivas actuales y futuras del problema, que a continuación vamos a resumir: Podemos distinguir quizás tres etapas para la aproximación de los sistemas electorales:
– A corto plazo, es posible pensar en un acuerdo sobre puntos concretos (derecho de sufragio activo y pasivo, modalidades de presentación de las candidaturas, división de los territorios nacionales en circunscripciones) logrado mediante negociaciones entre los Estados. – En la segunda etapa, se impondría una decisión definitiva y vinculante para todos los Estados sobre el sistema electoral y el método de recuento de los votos, que iría acompañada de una redistribución de los escaños entre los Estados miembros más acorde con la realidad comunitaria. A dichos cambios se añadiría una seria reforma institucional de la Сomunidad, que provocaría otra importante en el proceso de toma de decisiones políticas dentro de la Comunidad, la cual se acercaría de esta manera al existente en un sistema político nacional. – En la tercera etapa, se formaría un único sistema político en el cual perdería sentido la dimensión nacional: los ciudadanos elegirían entre distintas opciones políticas en el marco de un proceso de formación del consenso análogo al existente en cualquier sistema democrático.
El sistema electoral estaría entonces en función del desarrollo político del sistema y de las exigencias al respecto manifestadas por los ciudadanos a través de sus representantes. Si las dos primeras etapas son en cierto sentido previsibles, la tercera resulta quizás un poco más arriesgada por nuestra parte y, en todo caso, muy lejana en el tiempo. Pero difícilmente podrán ser compatibles con la profundización de la integración europea unas instituciones comunitarias que reflejen los intereses nacionales de los Estados más que el libre juego de las distintas posturas po- líticas transnacionales. En ese contexto, las elecciones europeas pasaríana ser elecciones de primer orden, según la terminología de Reif, perdiendo así los rasgos típicos de las elecciones de segundo orden que las caracterizan en la actualidad.
Si estas son las tres etapas, inútil resulta intentar establecer fechas acerca de su realización, dependiendo ésta en gran medida del desarrollo de la idea europea en la opción pública de los doce países. Parece claro, sin embargo, que la prioridad actual de los temas económicofinancieros respecto a los políticos dentro de la Comunidad pospone la posibilidad de cambios significativos en las estructuras políticas comunitarias y, por tanto, también en la elaboración de un sistema electoral uniforme.
