In un articolo precedente, abbiamo analizzato l’impetuosa emergenza di Cina ed India e le conseguenze che ne deriveranno sugli scenari internazionali: un cambio certamente profondo, dato che per la prima volta dai tempi della rivoluzione industriale il grosso della crescita economica mondiale non verrà da paesi ricchi ma piuttosto da paesi in cui maggioranza della popolazione sarà per ancora parecchi decenni relativamente poco abbiente.
Le proiezioni dei tassi di crescita fanno poi notare il rischio d’una marginalizzazione progressiva dei paesi europei, senza che questi significhi necessariamente un sorpasso nei loro confronti da parte delle nuove potenze asiatiche in termini di qualità della vita, accesso a beni e servizi, reddito pro capita, ma certamente un peso decrescente dell’Europa nell’economia mondiale.
Se l’attenzione internazionale è attualmente molto più centrata sulla Cina che sull’India, visto il relativo ritardo nelle riforme economiche in quest’ ultimo paese, negli ultimi due-tre anni anche l’India ha cominciato ad attirare lo sguardo degli osservatori. In quest’articolo analizzeremo come Stati Uniti ed Unione europea stanno strutturando le loro relazioni con il secondo gigante asiatico, cercando di porre l’accento su similitudini e differenze.
Dall’indipendenza (1947) in poi, l’India non ha mai avuto una relazione particolarmente cordiale con gli Stati Uniti, né questi hanno mai avuto un particolare riguardo nei confronti di questo paese asiatico.
Se l’impostazione di Nehru era essenzialmente socialista, non mancarono, all’interno del Congresso, sostenitori d’una politica economica liberale: il loro leader era Sardar Patel, ministro degli interni nel primo governo posteriore all’indipendenza.
Sarebbe però approssimativo ridurre a tale connotazione socialista la ragione della scarsa empatia tra New Delhi e Washington: Nehru, che dominò completamente la vita politica indiana fino alla sua morte nel 1964, non era affatto anti-americano. Il suo socialismo non era ideologico ma piuttosto intellettuale. La sua visione di un’economia pianificata il risultato di un’analisi delle necessità specifiche dell’India, un paese arretrato nel quale la libera iniziativa capitalista non poteva essere sufficiente a trainare lo sviluppо.
Al dibattito tra pianificatori e liberali dobbiamo aggiungere almeno una terza visione, che ebbe una grandissima importanza nel corso del processo che portò all’indipendenza: la visione gandhiana della valorizzazione dell’India dei villaggi, destinati a divenire migliaia di poli autosufficienti, nei quali la popolazione avrebbe badato a produrre direttamente gli alimenti e vestiti di cui aveva bisogno, al di fuori d’una realtà industriale, che il Mahatma non considerava adeguata per l’India. La lotta per l’indipendenza era stata però finanziata soprattutto dai grandi industriali indiani, e la morte di Gandhi mise sostanzialmente fine a quel sogno di un’India austera e rurale.
La necessità di venire incontro agli enormi bisogni economici della popolazione indiana consigliò a Nehru un approccio di tipo pianificato, il cui artefice fu, a partire dal secondo piano quinquennale (1956-61) l’economista Mahalanobis.
Da allora e fino all’avvio dell’apertura economica nel 1991 (governo Rao, ministro delle finanze l’attuale primo ministro Manmohan Singh), l’industria indiana fu essenzialmente un’industria di stato o dipendente dalle licenze statali per ogni sua decisione (il cosiddetto sistema del raj).
In un paese fiero di un’indipendenza conquistata pacificamente e con le proprie forze, senza alcun aiuto esterno significativo, l’esigenza di mantenere nelle proprie mani il controllo del proprio sviluppo, della propria economia, della propria politica estera era fortissimo. Questo spiega la poca propensione dell’India a stimolare gli investimenti stranieri e il forte grado di protezione economica mantenuto sinora, anche se attenuatosi a partire dal 1991.
Da qui il fondamentale contributo di Nehru al movimento dei non-allineati, dalla Conferenza di Bandung in poi. Non fu quindi un aprioristico allineamento dell’India con l’Urss a giustificare un rapporto difficile con gli Stati Uniti, ma piuttosto un insieme di fattori che portarono l’India, paese fiero come pochi della propria cultura e della propria specificità, a propendere per un cammino autonomo.
Negli anni d’Indira Gandhi, la difficile situazione economica e il giro radicale intrapreso dalla figlia di Nehru portarono però ad un rapporto sempre più stretto con l’Urss, senza che questo significasse peraltro né sottomissione economica né tantomeno politica a Mosca. Anche il “tradimento” cinese (guerra indo-cinese del 1962) contribuirà a spingere New Delhi verso un rapporto più stretto con Mosca, mentre gli USA guarderanno sempre con favore all’avversario tradizionale dell’India, il Pakistan.
Negli anni 80, Rajiv Gandhi da avvio al processo di riforme economiche, seppure certamente timide. Dal 1991 in poi, l’India apre progressivamente la sua economia.
Nel nuovo contesto internazionale posteriore alla caduta del muro, diviene però difficilmente sostenibile per l’India mantenere un basso profilo nei confronti della superpotenza mondiale. La poca simpatia di fondo tra Washington e Delhi continuerà però almeno fino al gran cambio politico che porterà per la prima volta al governo la destra nazionalista del BJP nel 1998. Il governo di Vajpayee, tradizionalista in campo socio-culturale ma liberale in politica economica, cercherà d’impostare una relazione più cordiale con gli Stati Uniti, anche se i test nucleari di Pokhran porteranno ad un embargo tecnologico nei confronti dell’India, potenza nucleare non aderente al Trattato di non-proliferazione nucleare.
Dopo l’11 settembre, lo scenario strategico cambia profondamente: se il Pakistan rimane un alleato fondamentale degli Usa, questi si rendono conto che non possono ipotecare per questo i rapporti con un’India emergente e con una poроlazione di oltre un miliardo di persone. Fondamentale per questa valutazione anche l’evidente necessità, per Washington, di rafforzare i rapporti militari e tecnologici con New Delhi anche in chiave anti – cinese. L’impetuosa crescita economica cinese, che fa sospettare una possibile aggressività, anche militare, di Pechino nei prossimi decenni rende necessario, agli occhi di Washington, valorizzare un rapporto positivo con l’India, sola potenza con dimensioni tali da poter contenere l’espansione cinese in Asia. Tramontato il rapporto privilegiato di New Delhi con Mosca ed attenuate le differenze in materia di concezione dell’economia, sulla strada del rafforzamento dei rapporti tra Stati Uniti ed India si frapponevano pero almeno due ostacoli: il rapporto tra Islamabad e Washington e l’embargo nucleare susseguente ai test indo – pakistani del 1998.
È per questa ragione che l’annuncio d’un accordo in materia nucleare tra India e Stati Uniti in occasione della visita a Washington del primo ministro indiano Manmohan Singh (luglio 2005) è da interpretarsi come un passo fondamentale dalle molteplici conseguenze.
I rapporti tra Stati Uniti ed India vengono, infatti, sdoganati: l’accordo con gli USA non richiede l’adesione dell’India al Trattato di non-proliferazione nucleare (NTP), il che significa che essa è riconosciuta come potenza nucleare al di fuori dei parametri di tale trattato.
Ricordiamo che oltre ai cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, India, Pakistan ed Israele sono i tre paеsi che possiedono armi nucleari. Dal momento che sia India che Pakistan erano stati sottoposti ad embargo per tecnologie sensibili di doppio uso, l’entrata in vigore dell’accordo nucleare significa l’ammissione di fatto dell’India nel club delle potenze nucleari ufficialmente accettate.
L’accordo annunciato da Bush е М. Singh prevede la fine di tal embargo e l’avvio d’una cooperazione per il nucleare civile.
Le condizioni che l’India dovrà rispettare sono la separazione tra programmi ed installazioni nucleari civili e militari (esse sono oggi sovrapposte), il rispetto della moratoria su test nucleari, l’adesione a misure di controllo delle esportazioni di materiali sensibili, l’impegno per la non – proliferazione.
Il Pakistan non può riunire tali condizioni ed esistono prove delle commistioni tra scienziati pakistani e stati che in passato (Libia) o attualmente (Corea del Nord) hanno portato in essere programmi nucleari, o sono potenze nucleari (Cina).
L’India ottiene così in un colpo solo un riconoscimento del proprio status nucleare, della propria potenza emergente, e delle proprie pretensioni a divenire membro permanente del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Ed acquisisce un oggettivo vantaggio strategico nei confronti del Pakistan, con cui ha peraltro avviato un “dialogo complessivo” che sta contribuendo, pur tra mille difficoltà, ad allentare la tensione tra i due grandi nemici del subcontinente indiano.
Un altro gran vantaggio per l’India derivante da quest’accordo è in materia energetica: la crescita impetuosa dell’economia indiana potrebbe vedersi strangolata da deficienze in questo campo, inevitabili agli attuali ritmi di sviluppo.
Nonostante la scoperta di nuovi giacimenti petroliferi nel Golfo del Bengala, l’aumento nel fabbisogno d’energia nei prossimi decenni sarà tale che questa è divenuta l’equazione fondamentale che New Delhi deve risolvere sin da ora.
L’India prevede di decuplicare la propria produzione energetica da nucleare entro il 2020, e questa e’ un’altra delle chiavi dell’accordo con Washington.
Alla luce dei nuovi equilibri strategici emergenti, India e Stati Uniti hanno avviato una cooperazione militare che rappresenta una novità assoluta rispetto al passato. Proprio in questi giorni le prime manovre aeree congiunte indo-statunitensi stanno avendo luogo in India, una realtà del tutto impensabile fino a pochi anni fa.
Gli sviluppi degli ultimi tempi fanno presagire un aumento delle forniture militari da parte d’imprese americane, senza che questo significhi peraltro che i paesi europei, in primo luogo la Francia (aerei Mirage, sottomarino Scorpion) ma anche in certa misura la Germania, siano messi fuori gioco. Il fornitore abituale d’armi all’India era stato tradizionalmente la Russia, che conserva lo stesso un ruolo importante.
Il recente contratto di fornitura di caccia F-16 al Pakistan ha allarmato l’India, cui gli Usa hanno quindi offerto degli F-18, in quella che può essere senz’altro definita, ed il Parlamento europeo lo ha denunciato, una pericolosa corsa all’escalation militare in Asia del sud.
Sorprenderà sapere che l’elemento puramente economico-commerciale del rapporto tra Stati Uniti ed India è relativamente meno stringente rispetto a quella strategico-militare di cui siamo occupati sinora.
I rapporti commerciali tra India e Stati Uniti sono tutt’altro che impressionanti, e si concentrano essenzialmente nel settore dei servizi, mediante il fenomeno dell’outsourcing (de-localizzazione di back-offices e di servizi forniti via rete dall’India), nel quale l’India è divenuto il leader mondiale.
Molto limitati gli scambi di beni, che si scontrano con la relativa chiusura sia del mercato indiano (alte tariffe) che di quello statunitense (mediante barriere non tariffarie specie di natura sanitaria). Relativamente contenuti anche gli investimenti diretti statunitensi in India, mentre la legislazione indiana non permette consistenti investimenti finanziari o speculativi da parte di non residenti (il che ha tenuto il paese a salvo dalle crisi finanziarie degli ultimi anni).
Di crescente importanza invece il ruolo della sempre più influente diaspora indiana negli USA, composta generalmente di persone d’elevata formazione e dal notevole successo economico. Nulla a che vedere con altri gruppi d’emigrati, meno inseriti nella vita economica e sociale americana.
Se la lobby indiana negli Stati Uniti non è ancora paragonabile per importanza a quella israeliana, la sua influenza si sta comunque facendo, sentire sempre di più, creando i presupposti per un ulteriore rafforzamento dei rapporti indo-americani.
Una delle questioni fondamentali per l’India, una volta ottenuto quel ruolo di potenza militare ed economica che le si sta riconoscendo, è la riforma del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, che certifichi definitivamente il suo nuovo status promuovendola a membro permanente del Consiglio.
Se gli Stati Uniti non si sono mai espressi esplicitamente né a favore né contro tale ipotesi, la candidatura indiana è probabilmente una delle più solide, e non deve scontare l’opposizione evidente di nessun altro membro del Consiglio, come succede per esempio al Giappone. Il cosiddetto gruppo del G-4 (Brasile, Germania, Giappone ed India) non e pero riuscito a far prevalere la propria proposta, che prevedeva l’inclusione di cinque nuovi membri permanenti (i quattro più un rappresentante africano) e di diversi membri non permanenti, in occasione del recente Vertice del Millennio. Hanno giocato contro la cordata alternativa del Club per il Consenso, in cui l’Italia ha avuto un ruolo importante, е la posizione dell’Unione africana, che richiede due seggi per il continente. In chiaroscuro la questione dell’esistenza di un diritto di veto per i nuovi (eventuali) membri permanenti, cui l’India tiene, a differenza d’altri membri del G4, disposti a rinunciarvi.
Proprio dalla riforma del Consiglio di Sicurezza possiamo prendere spunto per analizzare l’approccio dell’Unione europea nei confronti dell’India emergente e confrontarlo con quanto fanno gli USA. Sulla riforma del Consiglio di Sicurezza non esiste, sciaguratamente, una posizione comune dell’Ue, e questo purtroрpo penalizza oltre misura l’immagine della politica estera dell’Ue nei confronti d’un attore emergente come l’India.
L’India ha adottato fino a tempi recenti un atteggiamento ambivalente nei confronti dell’Ue: se l’India fu tra i primi paesi a riconoscere, già nel 1964, la personalità internazionale delle Comunità europee, ed a concludere con esse nel 1974 un accordo di cooperazione, la conoscenza delle specificità dell’Unione europea, che pure è il primo partner commerciale ed investitore estero in India rimane comunque molto bassa anche tra le élites intellettuali.
È molto comune in India pensare che l’Ue non sia altro che un blocco commerciale, paragonabile al NAFTA o all’АSEAN, mentre rimangono assai ignoti gli aspetti politici, diplomatici, culturali e sociali che fanno dell’Ue un caso senza pari d’integrazione economico – politica e rappresentano una nuova forma di governance internazionale.
Contribuiscono a questo basso profilo vari fattori:
- – la visione che gli indiani hanno dell’Europa passa essenzialmente attraverso la mediazione britannica, paese dove e concentrata la maggiore comunità indiana nel continente, dove hanno studiato gran parte delle élites indiane, da dove informano anche sull’Ue i corrispondenti della stampa indiana. Gli indiani tendono a conoscere dell’Europa la versione britannica e tutto ciò che ne consegue;
-la relativamente bassa esposizione internazionale dell’economia indiana, che rende meno evidente la forza dell’Ue in campo commerciale: se l’Ue è il primo partner dell’India, gli indiani tendono a sottovalutare l’importanza della politica commerciale comune comunitaria perché gli scambi di questo paese con il resto del mondo sono relativamente ridotti rispetto al peso strategico del paese;
– la classe politica indiana non può certo essere definita giovane, ed i riferimenti intellettuali dell’attuale governo affondano le loro radici nella visione dei rapporti internazionali di Nehru, quando l’Europa era solo agli inizi;
-l’India, stato giovane ed orgoglioso della propria indipendenza, fa fatica a riconoscere nuove forme di governance internazionale ed a concepire possibili cessioni di sovranità (si pensi alla riluttanza a aderire al Tribunale penale internazionale, al Trattato di non-proliferazione, od al Protocollo di Kyoto);
– l’India, potenza statale emergente, preferisce interagire con 25 stati, che vede più piccoli di sé, piuttosto che con un attore unico ed integrato quale l’Ue. Da parte sua, l’Europa ha a lungo ignorato l’India: all’assenza di una chiara strategia asiatica nelle capitali europee corrispondeva l’assenza di una strategia nei confronti dell’India a Bruxelles, anche a causa del peso economico relativamente limitato dell’India prima delle riforme economiche.
Nel corso degli anni 90 questa realtà è cambiata, ma per diversi anni si è ancora considerato che il quadro delle riforme non era sufficientemente chiaro e che l’India “non valeva la pena”.
Negli ultimi anni gli europei hanno scoperto l’India: le riforme e l’apertura economica sono ormai divenute irreversibili, anche se non realizzate sempre velocemente, i tassi di crescita impetuosi, il potenziale immenso. L’India si afferma come leader mondiale nei servizi, e come partner irrinunciabile a livello strategico. L’India è diventata di moda, e l’adagio imperante “Cina, non India” si è trasformato in “Cina ed India”.
Dal 2000, l’Unione europea e l’India organizzano vertici politici annuali, accompagnati da vertici economici tra imprenditori. Oltre all’India, l’Ue ha rapporti di questo tipo solo con USA, Russia, Giappone, Cina e Canada.
C’è voluto qualche tempo per far carburare questi vertici euro-indiani, ma il vertice tenutosi all’Aia nel 2004 approvò un “partenariato strategico” tra Unione europea ed India che apre una pagina totalmente nuova nei rapporti bilaterali.
L’India e l’Unione europea superano veсchie definizioni e pregiudizi per avviare un vastissimo ventaglio d’azioni comuni, che ampliano lo spettro delle relazioni dal commercio e la cooperazione allo sviluppo, campi quasi esclusivi in passato, ad un insieme più ambizioso di raрporti.
Il Piano d’azione per il nuovo Partenariato strategico euro – indiano, approvato dal recente vertice di New Delhi (7 Settembre 2005), comprende i seguenti cаpitoli:
- – Rafforzamento dei meccanismi di dialogo e consultazione;
– Dialogo politico e cooperazione;
– Interazioni tra popoli e culture;
– Dialogo economico e cooperazione;
– Sviluppo di commercio ed investimenti.
L’insieme d’azioni proposte è vastissimo e dettagliato, ed una realizzazione anche solo parziale del Piano d’azione comporterà una notevolissima accelerazione dei rapporti tra Ue ed India.
Questi nuovi sviluppi sono importanti a vario titolo.
In primo luogo, l’India e l’Unione europea riconoscono mutuamente la loro importanza sullo scenario internazionale e decidono di avviare consultazioni sistematiche sulla pratica totalità dei temi internazionali; l’India riconosce la specificità dell’Unione europea e la sua natura anche politica e non solo commerciale, avviando un dialogo con essa che va di là dei rapporti esistenti con i singoli Stati membri dell’Ue.
L’Unione europea riconosce l’importanza crescente dell’India, il suo enorme potenziale e la necessità di legarsi con il paese asiatico in un’ottica di futuro che va al di là di rapporti presenti ancora relativamente limitati.
Il peso strategico dell’India rende opportuna la partecipazione di questo paese ai grandi progetti internazionali: l’entrata dell’India, annunciata in occasione del vertice, nel progetto europeo di navigazione satellitare GALILEO, che si aggiunge a quella della Cina, apre a questo progetto, che vuole sviluppare l’uso per scopi civili di una tecnologia complementare al sistema americano GPS, risvolti strategici suggestivi.
Così come il rafforzamento del dialogo tra Europa ed India in materia energetica, e l’annunciata adesione dell’India al progetto termonucleare ITER, nel quale l’Ue possiede il 50% del capitale e che vede la partecipazione di Stati Uniti, Giappone, Cina, Russia, Corea del Sud ed adesso India: un progetto che potrebbe rivoluzionare gli scenari energetici futuri e che ha per obiettivo sviluppare tecnologie per la fusione nucleare a partire dall’idrogeno.
O il rafforzamento degli scambi universitari (apertura di una “finestra” per studenti e ricercatori indiani del programma Erasmus-Mundus) e della partecipazione di istituzioni e scienziati indiani ai progetti di ricerca del VI ProgrammaQuadro di Ricerca Scientifica. Sono tutti importanti cantieri per il futuro: l’Unione europea e l’India decidono di lavorare assieme con metodologie, per dirla alla Nye, di “potere soffice”, ed il multilateralismo non può che vedersi rafforzato da questo nuovo asse strategico. I nuovi rapporti euro-indiani non tralasciano certo ambiti più tradizionali, come l’intensificazione degli scambi commerciali e degli investimenti (High Level Trade Group), del dialogo tra imprenditori europei ed indiani (Business Round Table) o la cooperazione allo sviluppo (sanità e educazione) per aiutare l’India a centrare gli obiettivi del millennio, ma il valore aggiunto di questo nuovo quadro di cooperazione risiede soprattutto nel fatto che l’Ue e l’India hanno deciso di prendersi sul serio e di stabilire dei rapporti onnicomprensivi.
Possiamo quindi concludere che Stati Uniti ed Unione europea affrontano la sfida indiana in coerenza con le caratteristiche essenziali della loro azione esterna: gli USA, che privilegiano l’hard power, vedono l’India come un partner strategico-militare ed un contrappeso alla Cina; l’Unione europea, che per convinzione ed anche per necessità privilegia i rapporti economici ed il soft-power, cerca di stabilire con l’India una relazione di lungo periodo più articolata e complessa.
La gran difficoltà europea, e non è una novità, sarà quella di riuscire ad inserire nel quadro d’insieme della partnership strategica euro-indiana il gran potenziale portato dai singoli Stati membri, parecchi dei quali tendono ad avere con l’India rapporti soprattutto bilaterali. Se in questi tentativi la dimensione europea passasse in secondo piano, il nuovo edificio sarebbe minato alle fondamenta, ed il messaggio passato all’India contraddittorio.
I rapporti con le nuove potenze emergenti sono proprio la cartina al tornasole attraverso cui passa il consolidamento della dimensione esterna dell’Unione europea: è nei rapporti con realtà come Cina, India, Russia, America Latina che si deve plasmare una politica estera comune in grado di dare un nuovo respiro ed una nuova dimensione all’Europa nel mondo.