OMC: il cammino da Seattle a Doha

Asolo due anni dagli strepiti di Seattle, la Conferenza ministeriale di Doha (Qatar) è riuscita a trovare un accordo sull’agenda di un nuovo ciclo di negoziati commerciali, che dovranno iniziare nel gennaio 2002 per concludersi entro il 31 dicembre 2004. Il nuovo round si chiamerà “Agenda per lo Sviluppo”, e avrà come obiettivo fare un nuovo passo avanti nel processo di liberalizzazione del commercio internazionale.
Il nuovo round segue l’ormai famoso “Uruguay Round”, chiusosi nel 1993 con la Conferenza di Marrakech, che aveva tra l’altro supposto la trasformazione del GATT in OMC.

Mi pare assai significativo che, a fronte dell’enorme attenzione che aveva suscitato Seattle, l’OMC sia riuscitaoggi, a solo due anni di distanza, a trovare un accordo (consensuale) su un progetto che era allora fallito, e a farlo nella sostanziale indifferenza dei media e dell’opinione pubblica. Cerchiamo di capire cosa è successo tra Seattle e Doha:

1. A Seattle, è definitivamente morto un certo modo di fare politica internazionale e diplomazia ignorando l’opinione pubblica. Per molto tempo la politica internazionale è stata un ridotto per specialisti, sottoposta a uno scarso controllo dei poteri legislativi (in quanto domaine réservé) e ignorato dall’opinione pubblica (salvo in caso di guerre). Il giorno per giorno della politica estera è sempre stato ignorato dal grande pubblico, specie quando si trattava di questioni commerciali, tecniche e complesse;
2. Le proteste di Seattle hanno messo in evidenza perlomeno due cose:
   – nell’opinione pubblica mondiale esiste, tanto nel Nord come nel Sud, un oggettivo disagio nei confronti degli effetti perversi della globalizzazione e della “mercantilizzazione” dei rapporti sociali da essa derivata;
   – gli effetti della liberalizzazione commerciale su scala mondiale sono ineguali, venendo beneficiati molto di più i paesi industrializzati che quelli più poveri, anche se persino nei primi si diffonde una percezione di “stare perdendo qualcosa”.
3. Il fiasco di Seattle ha dimostrato anche che il metodo di creazione del consenso internazionale che aveva prevalso negli ultimi decenni in materia commerciale non era più valido: USA, UE e Giappone – le grandi potenze in campo non possono più permettersi di concludere accordi tra di loro obbligando nella pratica tutti gli altri a seguirle. Per le ragioni di cui sopra è necessario prendere seriamente in conto gli interessi dei paesi in via di sviluppo, ascoltare la loro voce e definire nuove regole del gioco, più equilibrate per tutti.
4. Tra Seattle e Doha, l’Unione europea, sotto la direzione del Commissario francese Pascal Lamy, ha portato avanti uno sforzo capillare di consensus building, con l’obiettivo di riuscire a lanciare un nuovo ciclo di negoziati commerciali dal contenuto il più ambizioso possibile: è quello che è riuscito a Doha.
5. Perché il ciclo doveva essere ambizioso? Proprio per rispondere ai nuovi stimoli che vengono dalle società e dal Sud del mondo: quanto più ampia è l’agenda di discussione, tanto più possibile sarà identificare proposte e soluzioni che possano interessare ai diversi membri dell’омс.

Ed anche perché il commercio internazionale si è incredibilmente trasformato nel corso degli ultimi dieci anni: non solo il commercio in servizi è molto più significativo (e molto meno regolato) di quello tradizionale in beni, ma una molteplicità di altre dimensioni si sono venute ad aggiungere alla materia, creando un quadro realmente complesso: pensiamo alle questioni legate alla proprietà intellettuale e alle conseguenze in materia sanitaria, alle questioni di salute pubblica e protezione dei consumatori, ai legami con la protezione dell’ambiente, con le regole in materia lavorativa е altre ancora.
Il nuovo ciclo non poteva quindi limitarsi a prevedere ulteriori quote di liberalizzazione, ma doveva per forza tenere conto di questo quadro più complesso.

Con un’avvertenza: le soluzioni non sono affatto univoche. Quando José Bové si erge a paladino dell’agricoltura protetta europea (e dei sussidi che gradiva ricevere come esportatore di formaggi sovvenzionati) sta al tempo stesso proponendo soluzioni che mortificano le possibilità di sviluppo, tramite esportazioni agricole, proprio di quei paesi emergenti cui dichiara (a parole) grandi simpatie.
O quando Brasile, India e Sudafrica sfidano (giustamente) le multinazionali mediante l’introduzione del principio della produzione locale di medicine in determinati casi, si pone il problema del rispetto della proprietà intellettuale e dei potenziali effetti negativi (per tutti) sul
futuro della ricerca farmacologica.

Bando quindi ai banalizzatori e ai fornitori di verità assolute e parziali: trovare soluzioni equilibrate non è affatto facile.
Per cercare di rispondere a questa sfida, l’Unione europea ha quindi cercato di coinvolgere nel processo di creazione del consenso alcuni paesi considerati chiave tra gli emergenti, rompendo quell’asse privilegiato Washington-Bruxelles che ha fatto ormai il suo tempo.

La prima impressione fu che di negoziati commerciali non si sarebbe più parlato per un pò, guerre oblige.
E invece la catastrofe dell’11 settembre è servita come input positivo: tra le altre cose, gli attentati sono venuti a rinforzare l’idea che il mondo è strutturato su basi ingiuste (anche se questo naturalmente non giustifica gli attentati). Un nuovo round di negoziati che permetta
un rilancio del commercio su basi più giuste può quindi servire ad alleviare le tensioni che attanagliano l’umanità.
Ecco quindi che le condizioni per il raggiungimento di un consenso sono aumentate notevolmente, dopo Seattle e dopo l’11 settembre.

Com’è avvenuta questa costruzione consensuale dell’agenda del WTo? Da una parte, i contatti tra i Commissari europei e i loro omologhi, Ministri dei paesi scelti come riferimento, sono stati molto più frequenti che in passato. Ogni riunione aveva per scopo quello di avanzare passo passo sull’insieme dell’agenda, eliminando pregiudiziali o tabù. È chiaro che in un quadro di questo tipo tutti devono fare concessioni, non siamo più in un mondo dove i forti possono disporre a loro piacimento dei più deboli.
Sono poi stati organizzati molti seminari regionali tipo brainstorming, ai quali sono stati invitati i funzionari dei vari paesi che avrebbero concretamente portato avanti i negoziati: queste iniziative, sponsorizzate dalla Commissione, sono state utilissime, perché hanno permesso alle persone che successivamente sarebbero state coinvolte nel negoziato di discutere in libertà sui temi oggetto dei negoziati, creando tra l’altro vincoli di familiarità sempre molto utili.
E poi l’Ue ha lanciato alcune iniziative che andavano oggettivamente incontro alle esigenze dei paesi in sviluppo: l’iniziativa “Everything butArms”, che apre i mercati europei alla pratica totalità dei prodotti dei Pvs e “Access to Medicines” che, appoggiando l’iniziativa brasiliana
e sudafricana di sospensione dei brevetti di alcune medicine in casi d’emergenza apriva la via al raggiungimento di un consenso internazionale su questa delicata materia.

Da notare infine un’ultima, importantissima differenza di metodo tra Seattie e Doha: a Seattle si fallì anche perché si pretese di fissare nel documento iniziale dei negoziati quali sarebbero stati i risultati finali. A Doha, più modestamente, siè fissata un’agenda iniziale, che sarà oggetto di negoziati nei prossimi tre anni.
Con tutte queste premesse, Doha è stato un successo, ma arrivare in fondo è stato
comunque difficilissimo, e il round sarà molto, ma molto impervio.

Ma da Doha sono usciti soddisfatti quasi tutti i paesi, e questa è una bella novità rispetto al passato.
Veniamo ora alle conclusioni della conferenza e al contenuto dell’agenda del nuovo negoziato che si apre a gennaio. Il risultato di Doha è l’apertura della cosiddetta “Agenda per lo Sviluppo”, un negoziato la cui durata è prevista dal gennaio 2002 al dicembre 2004. Le parti dovranno trovare un accordo sui vari temi in discussione per quella data. In questo senso, Doha è stata un successo perché si è ottenuto l’obiettivo principale, proprio ciò che non era riuscito a
Seattle.

Se così non fosse stato, la credibilità del sistema multilaterale di commercio Sarebbe stata ferita a morte, portando probabilmente a un passo indietro nel precesso di apertura dei mercati.
Ma cos’era davvero in gioco? In teoria, tutti i paesi del mondo e perlomeno tutti i membri dell’OMc sono a favore del libero commercio. Nella pratica, ognuno cerca di ottenere maggiori aperture nei settori dove è più competitivo e maggiori protezioni dove è invece più debole.
I vari rounds del GATT dal 1945 in poi, sino all’ultimo (Uruguay Round del 1993) hanno avuto come effetto la progressiva riduzione delle tariffe doganalı, che sono oggi in termini generali molto basse e non costituiscono più un ostacolo al commercio.

Ma rimane l’eccezione agricola: in quel settore, così importante per molti paesi esportatori anche in via di sviluppo, dazi sono diminuiti molto meno, rimanendo ancora oggi a livelli altissimi.
A fronte della diminuzione dei dazi (misure tariffarie), sono poi emerse tutta una serie di nuove barriere (misure non tariffarie), di variegatissima natura, che creano ostacoli molto seri al commercio (misure sanitarie, regolamenti tecnici, certificati, standard ecc.). L’idea di fondo dell’OMc è quella di creare dei regolamenti multilaterali in maniera da evitare misure abusive o arbitrarie che in realtà nascondono atteggiamenti protezionistici.
Il concetto chiave è quello di “non discriminazione”: si può introdurre il regolamento tecnico considerato più opportuno, ma facendolo in maniera trasparente, giustificandolo su basi serie e soprattutto applicandolo in maniera non discriminatoria nei confronti dei prodotti di altri paesi.

Di esempi se ne potrebbero fare molti, ma ne bastino due: il primo caso giudicato dall’organo dell’Omc che si occupa della risoluzione delle controversie vide la condanna degli USA che avevano proibito l’acquisto di tonno messicano perché questo era stato pescato (in Messico!) senza rispettare i dettami della legge americana (cioè con reti speciali che impediscono la cattura di altre specie marine). Il WTo giudicò pretestuoso l’uso di tale legge, che in realtà copriva un atteggiamento protezionistico americano (protezione della flotta americana).
Un caso simile oppose più tardi Canada e UE (soprattutto Spagna), quando i canadesi vollero limitare unilateralmente l’accesso alle acque canadesi di pescherecci europei (spagnoli), usando come argomento la protezione del fletano.

Intendiamoci: tutti gli accordi in materia di pesca prevedono delle quote limitate di catture e tengono conto della protezione delle specie ittiche, ma ciò che non si può fare è emettere leggi unilaterali e poi applicarle solo a sudditi stranieri. Questa è discriminazione ed è illecita.
Il problema della minore liberalizzazione del commercio agricolo rispetto a quello industriale fa sì che i paesi grandi esportatori agricoli (USA, ma anche Argentina, Brasile, Canada, Australia, Nuova Zelanda e molti Pvs) abbiano approfittato molto meno degli esportatori di beni industriali e servizi dell’apertura dei mercati.

Certo, gli USA hanno potuto compensare questo fatto in altri settori, ma molti Pvs ed emergenti sono fondamentalmente competitivi solo nel settore agricolo o primario, e l’asimmetria del commercio internazionale li ha penalizzati.
D’altro canto, questi paesi sono stati costretti ad aprire i loro mercati ai prodotti dei paesi industrializzati, senza però ricevere in contropartita l’apertura completa dei mercati agricoli.

La situazione dell’UE è complessa: da un lato è il primo compratore di prodotti agricoli dei Pvs e dei grandi esportatori agricoli, ma dall’altro canto i meccanismi della PAC aumentano artificiosamente i prezzi interni creando una barriera pressoché insormontabile per i prodotti che competono con l’agricoltura europea.
Il risultato sono i prezzi altissimi degli alimenti in Europa e il mantenimento di un’agricoltura europea relativamente inefficiente.
Il dibattito sul tema potrebbe essere lunghissimo, ma la decisione europea, per molti versi legittima, di mantenere in piedi, per ragioni non solo economiche, ma piuttosto sociali e culturali, un settore agricolo inefficiente contrasta, e di molto, con le ambizioni libero cambiste
mantenute dalla stessa Europa su scala mondiale. Si difende il libero-commercio negli altri settori dell’economia ma non in agricoltura.

Per inciso, l’atteggiamento statunitense è del tutto identico, con l’aggravante che gli USA accusano l’Europa di protezionismo, chiudendo però tutti e due gli occhi sui potentissimi meccanismi protezionistici esistenti negli USA che rendono estremamente arduo ai Pvs esportare prodotti agricoli in quel mercato. E mentre i sussidi europei sono in netto calo dalla riforma della PAC del 1992, i sussidi americani sono aumentati vertiginosamente durante le presidenze Clinton e Bush.
I problemi sono vari: da una parte si preclude a molti paesi più poveri un maggiore sviluppo, perché si riduce l’accesso dei loro prodotti (meno cari) ai nostri mercati, però d’altro canto si esige da loro che aprano i loro mercati ai beni e servizi dei paesi industrializzati.

Un problema addizionale cui spesso non si pensa è poi che il prezzo finale degli alimenti in Europa è molto più caro rispetto al resto del mondo perché i prodotti ricevono forti sussidi alla produzione. I consumatori pagano quindi due volte i loro alimenti, una volta via finanziamento del sussidio (tasse) e un’altra volta attraverso il prezzo (alto) pagato al dettaglio.
È una questione di scelte politiche ed economiche la cui legittimità può essere senz’altro difesa, così com’è legittimo che i nostri partner commerciali si sentano penalizzati da questo sistema e si diano da fare perché venga smantellato o almeno profondamente modificato.
Il meccanismo che è realmente sotto accusa sono i sussidi all’esportazione di prodotti agricoli, che consistono nel pagamento all’esportatore europeo (o americano) della differenza tra il prezzo interno e il prezzo mondiale, naturalmente più basso, in maniera tale che il prodotto possa venire esportato su mercati terzi nonostante il suo costo di produzione sia superiore.

La cosa curiosa è che per i prodotti industriali esistono severi meccanismi di lotta contro il dumping, però in materia agricola no. Di fatto, i sussidi pagati agli agricoltori dei paesi ricchi bruciano il mercato alle potenziali esportazioni dei paesi produttori di alimenti.
In questo quadro, i paesi esportatori agricoli avevano imposto come condizione per il lancio del round l’eliminazione dei sussidi agricoli all’esportazione e una riduzione sostanziale dei sussidi interni alla produzione.

Una precisazione: in termini assoluti, chi paga più sussidi sono gli europei, in termini pro capite (in base al numero degli addetti agricoli), sono gli americani.
La dichiarazione di Doha prevede che siano aperti negoziati tendenti a questi due obiettivi anche se senza garanzia di risultato (frase fatta aggiungere dall’UE; nella versione originale si prevedeva l’eliminazione completa dei sussidi, adesso dipenderà dall’andamento del negoziato).
I paesi esportatori sono soddisfatti, perché per la prima volta il principio del libero commercio passa anche all’agricoltura; i paesi che concedono sussidi anche perché riescono a eliminare l’automaticità dell’eliminazione dal testo. Le difficoltà che tale negoziato presenterà sono però facilmente intuibili. Gli altri punti principali del nuovo round saranno:

1. Implementazione e revisione delle regole del WTo: i paesi emergenti tenevano molto a che si lavorasse sull’approfondimento degli impegni anteriormente presi piuttosto che aprire nuovi fronti negoziali. Sono stati soddisfatti in parte: la revisione degli accordi precedenti sarà effettuata e alcuni meccanismi esistenti (antidumping, crediti all’esportazione, regimi interni di promozione degli investimenti) giudicati oggi come sbilanciati a favore dei paesi ricchi saranno rivisti;
2. Servizi: i negoziati partono subito su banca, assicurazioni, telecomunicazioni e turismo. Dobbiamo far notare che i servizi rappresentano una parte sempre maggiore del PIB mondiale, e la regolamentazione della materia è senza dubbio sfasata rispetto a tale realtà;
3. Tariffe industriali: ulteriori abbassamenti sono previsti;
4. Soluzione delle controversie: revisione dei meccanismi per renderli più equi funzionali;
5. Ambiente: l’UE voleva l’introduzione di clausole ambientali nel commercio internazionale. È un principio utile, difeso da molte ONG e che risponde a una preoccupazione reale delle nostre opinioni pubbliche, ma è anche un’arma terribilmente a doppio taglio perché apre la porta a molti possibili abusi. I Pvs erano quindi contro, soprattutto sull’introduzione del cosiddetto principio di precauzione, che permette la sospensione unilaterale dell’importazione di un prodotto. Alla fine il compromesso è stato il seguente: entrano nel negoziato lo studio di meccanismi tra le regole del Wro e altre convenzioni internazionali in materia ambientale, in maniera da evitare incoerenze e contraddizioni. L’obiettivo è la definizione di regole chiare e trasparenti, appunto per evitare unilateralismi.
6. TRIPS (accordo sulla proprietà intellettuale): grande vittoria dei Pvs (Brasile, India e Sudafrica in testa) che ottengono l’introduzione del principio di flessibilità in materia di rispetto dei brevetti. È l’effetto della battaglia sull’AiDs. In caso d’emergenze di natura sanitaria, il rispetto di brevetti e patenti può essere sospeso; introdotto anche il principio dell’identificazione di un legame con la Convenzione sulla Diversità Biologica e la valorizzazione della biodiversità e delle culture tradizionali (lotta contro la cosiddetta biopirateria);
7. Altri temi: si trattava di una cesta di altre questioni sulle quali i paesi industrializzati e specialmente l’Ue hanno insistito molto. Di fronte alla crescente complessità del commercio internazionale, si trattava di includere nel negoziato la definizione di regole multilaterali su: investimenti, appalti pubblici, concorrenza, facilitazione commerciale. Alla fine i Pv3 I’hanno avuta vinta: per il momento ci si limiterà a effettuare studi tecnici in queste materie, per quanto riguarda eventuali negoziati se ne parlerà tra due anni.

I paesi meno sviluppati temono infatti di essere sottomessi a nuove raffiche di corcessioni in questi campi, dove chiaramente sono di nuovo i paesi ricchi a godere di un maggiore potenziale.
Bene, non è tutto quanto deciso a Doha, ma un riassunto dei punti più importanti.
Concludo con due osservazioni:

• – si tratta dell’agenda negoziale più equilibrata della storia dell’organizzazione: un insieme di fattori, già illustrati in precedenza, tra cui non ultimi lo shock post 11 settembre e le proteste internazionali antiglobalizzazione, hanno obbligato la comunità internazionale a prendere atto di un disagio largamente diffuso cui i deve rispondere con fatti concreti;

• – l’essere riusciti a fissare un’agenda è già molto, ma adesso comincia il difficile. Il negoziato sarà durissimo e risulta chiaro come i temi siano molti e complessi. Le risposte non sono facili e le soluzioni richiederanno molta ma molta ambizione e coraggio. Da parte di tutti, non solo di chi negozia, ma anche delle società civili che seguono questi processi
  sempre più da vicino.
  

Il dovere di tutti noi è quello di informarci per poter esprimere opinioni costruttive e non slogan: quelli sì che sono controproducenti.