Stefano Gatto

Autore: Stefano Gatto

  • Construção das instituições no âmbito europeu: as possibilidades deaplicação no Mercosul

    1. APRESENTAÇÃO

    Não é segredo para ninguém que a União Européia tem vindo a apoiar fortemente o processo de integração empreendido pelos países do Cone Sul: desde a assinatura do Tratado de Assunção (1991), a Comunidade ofereceu ao Mercosul o seu apoio político e pôs-se à disposição do novo bloco para proporcionar a assistência técnica em matéria de integração que este viesse eventualmente a necessitar.

    O apoio prestado pela Comunidade Européia aos processos de integração regional na América Latina constitui, desde os anos 1980, um dos eixos básicos da relação entre os dois continentes: no início, concentrouse no apoio aos processos de pacificação (América Central) e de democratização (América do Sul), o que constituiu o núcleo das iniciativas políticas que foram o diálogo de San José e as reuniões inter-ministeriais CE – Grupo do Rio.

    É hoje em dia unanimemente aceite que estes deram uma grande contribuição ao processo de fortalecimento e consolidação da democracia nos países da América Latina.

    Esse processo de natureza política foi acompanhado por um processo paralelo de apoio à modernização das estruturas produtivas latino-americanas, cujo objetivo era facilitar a inserção das economias da América Latina na economia mundial, dando lugar a um ciclo virtuoso de crescimento que permita aliviar o peso da dívida externa.

    Nesse âmbito, a Europa propôs aos países latino-americanos seguir o seu exemplo: o processo de integração econômica empreendido pelas nações européias tinha sido o propulsor do crescimento econômico, da prosperidade e da paz que têm reinado nesse continente que tanto sofreu no passado o peso da sua dolorosa história. A Comunidade Européia sempre pensou que, no momento oportuno e tendo em conta as circunstâncias específicas de cada região, o seu modelo poderia servir de referência para processos similarmente virtuosos.

    No que diz respeito à América Latina, a Comunidade sempre defendeu que a eliminação das barreiras aos intercâmbios comerciais poderia revelar-se um poderoso fator de desenvolvimento econômico, tal como o foi para a Europa.

    Além disso, o aparecimento de novos atores sólidos no cenário comercial internacional poderia contribuir, no âmbito do desenvolvimento de um multirregionalismo aberto, para a democratização do comércio mundial em beneficio de todos.

    Se, na região andina, o processo de integração regional avançou mais em nível institucional, sem ter ainda produzido resultados suficientes no que diz respeito à aceleração dos intercâmbios, não há dúvida que os resultados experimentados pelo Mercosul durante os anos 1990 foram espetaculares, ao ponto de quem até recentemente se obstinava a negar a própria existência do bloco ter tido de aceitar essa realidade contundente. Não foi esse o caso da União Européia, que sempre acompanhou o processo de modo muito próximo e sempre acreditou nele.

    1. DIFERENÇAS ENTRE OS DOIS PROCESSOS

    No entanto, mesmo que as semelhanças entre o Mercosul e a União Européia sejam bastantes, não seria adequado ignorar as diferenças, que também existem. Essas diferenças são particularmente significativas no âmbito do presente tema, ou seja, a institucionalização do Mercosul.

    Se os países do Mercosul sempre olharam com interesse óbvio as experiências européias de integração, sempre foram mais relutantes em assumir a dimensão institucional do processo, considerando-o inadequado para a sua própria experiência, ou até contraproducente.

    Temos aqui que clarificar uns mal-entendidos que freqüentemente toldaram a discussão: por um lado, a Comunidade Européia jamais defendeu que o Mercosul adotasse uma estrutura institucional decalcada da européia: essa é uma decisão soberana dos países do Mercosul, que adotarão as estruturas institucionais que considerem adequadas para o bom desenvolvimento da sua integração, que não tem necessariamente de se inspirar no modelo europeu. No entanto, vale a pena refletir um pouco sobre a experiência européia antes de tomar decisões pertinentes.

    Outro mal-entendido diz respeito ao diferente grau de desenvolvimento relativo de ambos os processos: muitas das críticas feitas às instituições européias e o ceticismo relativamente à sua viabilidade no Mercosul surgiram a partir do debate que teve lugar na Europa, no início dos anos 1990, por altura da ratificação do tratado de Maastricht. Se esse fato estimulou em certo setores da opinião pública européia uma desconfiança relativamente ao que entendiam como “eurocracia”, tal foi devido ao grau de desenvolvimento alcançado pelo processo.

    No entanto, convém não esquecer que, provavelmente, não se teria chegado a tal grau de desenvolvimento (mercado único, harmonização das políticas econômicas, moeda única) se não existisse uma burocracia que coordenasse e estimulasse todo o processo.

    Tal pode levar à conclusão de que poderá ser muito útil para o Mercosul, que ainda não chegou a esse nível de integração, desenvolver um pouco mais a sua dimensão comunitária, para fazer frente às suas dificuldades.

    De todas as formas, as diferenças entre o Mercosul e a União Européia são objetivas: o número de países (4 contra 15); o peso relativo dos Estados membros (predominância acentuada do Brasil no caso do Mercosul), o que coloca um sério desafio político ao processo de integração; a vontade dos membros do Mercosul de manter o foco do processo de integração, sem desenvolver a dimensão comunitária mais além do mínimo essencial; o envolvimento da sociedade civil no processo, que só ultimamente passou a ser significativa no caso do Mercosul.

    Quais as conseqüências de tais diferenças para o tema que nos interessa, o da institucionalização? Façamos um paralelo entre a realidade institucional da UE e do Mercosul.

    2.1 Quais são as instituições Européias?

    • – O Conselho, que é a expressão da soberania dos Estados membros.
      – A Comissão, que tem três atribuições fundamentais: vigiar o cumprimento dos tratados, apresentar iniciativas de desenvolvimento do processo de integração ao Conselho, executar as políticas aprovadas pelo Conselho.
      – O Parlamento, de eleição direta, que dá voz aos povos da União Européia e que está ganhando progressivamente força dentro do sistema institucional. Essa instituição exerce um poder de co-decisão, além de possuir uma força política cada vez maior.
      – O Tribunal de Justiça, cujo papel de impulsionador da integração tem sido tão fundamental que muitos analistas o chegam a considerar a instituição-chave de todo o processo. Voltaremos rapidamente a analisar a sua contribuição.
      – O Comitê Econômico e Social e o Comitê das Regiões, que dão a sua contribuição consultiva para a elaboração da legislação comunitária.

    2.2 Quais são as instituições correspondentes no Mercosul?

    • – Ao Conselho corresponde o Grupo Mercado Comum (GMC), e no final de cada semestre as Cimeiras Presidenciais são o equivalente ao que na Europa chamamos os Conselhos Europeus, também eles semestrais, embora desde há algum tempo também tenha lugar um Conselho Europeu informal no meio-termo de cada Presidência.
      – A Comissão Parlamentar do Mercosul, composta de representantes dos Parlamentos nacionais, cujas atribuições são ainda limitadas.
      – Uma jurisdição arbitral ad-hoc para a solução de controvérsias comerciais.
      – Um Fórum Econômico e Social, também ele incipiente.
    • 3. ALGUMAS REFLEXÕES A PARTIR DAS DIFERENÇAS

    O que chama a atenção é a ausência de uma instituição absolutamente fundamental no caso Europeu, que é a Comissão.

    A Secretaria Administrativa do Mercosul de Montevidéu, definidapelo Tratado de Assunção como um simples arquivo de documentos, tem uma tímida parecença com a Comissão, mas, apesar da melhoria das suas instalações em Montevidéu, não parece que os Estados membros queiramque se transforme em algo mais que isso no futuro próximo.

    Havendo ao nível político mais semelhanças (GMC e Cimeiras Presidenciais num lado, Conselho e Conselhos no outro), as diferenças significativas dizem respeito à função executiva, levada a cabo pela Comissão, no caso Europeu, e pelos governos nacionais, no caso do Mercosul, bem como a função judicial, na qual a um sistema de alto poder coercitivo como o sistema comunitário corresponde, por parte do Mercоsul, um sistema incipiente e de certa forma tímido, como o que é constituído pelos tribunais arbitrais.

    Também o peso do Parlamento Europeu ultrapassa em muito o da Comissão Parlamentar do Mercosul, mas a causa fundamental dessa diferença radica provavelmente no tempo: tenhamos em conta, por exemplo, as dificuldades experimentadas pelo PE para assumir o papel que atualmente tem.

    As outras duas diferenças (Poder Executivo e Judiciário) são muito mais substanciais, e sobre elas nos vamos debruçar um pouco mais.

    3.1 Poderes Executivo e Judiciário

    No que diz respeito ao exercício do Poder Judiciário, não há dúvida que, quando os governos dos países que no início formavam a Соmunidade Européia assinaram o Tratado de Roma, foi-lhes muito dificil vislumbrar o alcance do processo de integração que acabavam de iniciar.

    Eles julgaram ter criado um mercado comum, centrado sobre as quatro liberdades de movimento fundamentais; o que acontece é que esse processo, para desenvolver todo o seu verdadeiro potencial, teve que aprofundar-se cada vez mais, até a criação de um verdadeiro espaço econômico comum, que foi bem mais além da concepção original, até o que hoje em dia é um grande mercado interno.

    Como se desencadeou esse processo? Mediante dois fatores fundamentais: o assumir do projeto por parte da sociedade civil e a aceleração do mesmo pela jurisprudência do Tribunal do Luxemburgo.

    Como interveio a sociedade civil no aprofundamento deste processo? O que os operadores econômicos fizeram foi obrigar os governos a respeitar os compromissos que haviam assumido, não se limitando a se conformar passivamente com a sua atuação, senão quando acudindo aos tribunais ordinários para defender seus direitos. Esse processo, apoiado pela doutrina do Tribunal Europeu, foi precisando e ampliando cada vez mais o âmbito do Direito Comunitário, que deixou de ser um mero direito internacional para ser incorporado diretamente nos ordenamentos jurídicos nacionais.

    Foram os governos nacionais que fizeram isso? Não, foram os cidadãos, que assumiram o projeto como próprio e colocaram os governos perante o fato consumado. Hoje em dia não há possibilidade de retorno, pois os princípios impulsionados pelos cidadãos – operadores econômicos e referendados pela jurisprudência do Tribunal — passaram a formar parte dos próprios ordenamentos jurídicos nacionais e são de aplicação direta: boa parte do direito comunitário (os regulamentos) não necessitam de transposição para o ordenamento nacional, sendo parte do direito nacional desde a sua criação.

    Existe conflito entre o Direito Comunitário e nacional? De maneira alguma. O juiz aplica ambos diretamente, não se tratando de duas jurisdições em conflito, mas sim complementares.

    A jurisprudência do Tribunal de Justiça foi um complemento essencial da iniciativa dos cidadãos: sem uma, não poderia ter havido a outra.

    Fazendo um paralelo com o Mercosul, é obvio que a sua realidade é bem diferente: o processo de integração está completamente nas mãos dos governos, e o direito Mercosul, bastante incompleto até no campo comercial, faz parte do direito internacional clássico. Não é de aplicação direta e não diz respeito aos cidadãos, senão através da intermediação dos órgãos governamentais.

    É esse o direito que o Mercosul necessita? Podemos duvidar, se tivermos em conta o impressionante contencioso que a crise dos últimos anos criou entre os Estados membros. Sem chegar ao grau de inter-relação entre a esfera jurídica comunitária e a nacional que existe na Europa, está claro que o Mercosul necessita da afirmação da certeza do seu direito, mais além dos frágeis instrumentos atuais: não é possível que os Poderes Executivos máximos tenham de ser envolvidos para solucionar todos o problemas comerciais (automóveis, calçado, têxteis, papel etc.). Essa não é a função dos presidentes da República.

    Os recentes avanços dos sistemas de solução de controvérsias ad-hoc foram positivos, embora necessitem ser consolidados. Poderia, no entanto, considerar-se a possibilidade de criação de um órgão judicial permanente, embora ligeiro, e o menos burocrático possível. Estamos convencidos de que o aprofundamento do Mercosul vai requerer a adoção desse passo nos próximos anos.

    No que diz respeito ao exercício do Poder Executivo, na Europa tem sido extremamente prático e eficiente dispor de um órgão técnico forte e respeitado, que leva a cabo uma tarefa permanente de impulsionador e
    põe em marcha a integração.

    Não querendo parecer diretamente interessado nesta afirmação, e esforçando-me por falar como cidadão e não como funcionário da Comissão, gostaria de salientar que a Comissão soube assumir um papel fundamental, sem o qual a Europa nunca teria podido avançar até os objetivos alcançados.

    O Mercosul necessita de uma Comissão? Talvez não dessa forma, mas transferir para uma instância comunitária o duro trabalho de elaboração das propostas e de implementação das decisões permitiria aos Estados membros concentrar-se na tarefa de decisão que lhes compete por natureza, sem gastar tempo e recursos no dia-a-dia da gestão do processo.

    Ao fim e ao cabo, é muito cômodo ter alguém que faça o trabalho “sujo”, pois este pode converter-se, entre outras coisas, num pára-raios de problemas. Hoje em dia, o Mercosul transforma-se com demasiada freqüência num terreno de conflito entre países, o que não é bom para a aceitação da dimensão supranacional do projeto: a integração regional é um projeto conjunto, no qual todos ganham.

    Cabe ao Mercosul refletir sobre esses problemas e adequar as suas instituições às suas necessidades: neste momento, um tema que era tabu está cada vez mais na ordem do dia. Da nossa parte, o que podemos fazer é contribuir para a reflexão e trabalhar para estreitar cada vez mais as relações entre as nossas duas regiões.

    1. CAMINHOS DA APROXIMAÇÃO ENTRE MERCOSUL E COMUNIDADE EUROPÉIA

    Quais são os instrumentos para essa aproximação? Como referimos anteriormente, a Comissão Européia apóia o Mercosul desde 1991.

    Durante os primeiros anos do processo, os vários projetos de cooperação financiados pela Comunidade Européia se inspiraram numa dupla filosofia: pôr à disposição do Mercosul a experiência acumulada, no que poderíamos definir como a “filosofia” e a “engenharia” da integração.

    “Filosofia” da integração significa colocar à disposição a experiência dos vários setores sociais que se viram afetados pela integração: empresários,jornalistas, cidadãos, trabalhadores, magistrados… O que pode ser transposto da experiência desenvolvida na Europa para o Mercosul? Esse intercâmbio de experiências, levado a cabo ao longo dos anos, tem sido extraordinariamente enriquecedor.

    “Engenharia” da integração significa uma série de projetos de assistência técnica em matérias que podem parecer aborrecidas e anódinas, mas na ausência das quais a integração não avança nenhum passo: daí os projetos UE – Mercosul nas áreas aduaneira, estatística, de normas de qualidade e de controle sanitário, que serviram para criar uma cultura comum da qual nos aproveitamos agora para estreitar as nossas relações comerciais.

    O Acordo de Associação Inter-regional UE – Mercosul que estamos presentemente negociando, e que inclui acordos políticos, comerciais e de associação, é o marco de referência atual: um marco complexo, que requererá esforços e concessões de ambos os lados, mas que culminará esse caminho comum que nossos povos empreenderam juntos antes mesmo que a UE e o Mercosul tivessem nascido.

    Para acompanhar esse processo, a Comissão Européia e os Estados membros do Mercosul estão definindo as prioridades de cooperação para os próximos anos (2000-2006). Elas incluem três eixos básicos:

    • – o fortalecimento institucional do Mercosul;
      – a dinamização das estruturas econômicas e comerciais do Mercosul;
      – o apoio à sociedade civil do Mercosul.

    Mantendo de pé o princípio fundamental do respeito à vontade do Mercosul de dar vida às instituições que considere pertinentes, as ações correspondentes ao primeiro eixo que estamos tomando em consideração são o apoio às políticas setoriais do Mercosul consideradas prioritárias (coordenação macroeconômica, elaboração de estatísticas e normas técnicas comuns) e o apoio a órgãos cuja consolidação pareça necessária para 0 bom desenvolvimento do processo (Tribunal Arbitral e Comissão Parlamentar).

    É claro que o Mercosul e a União Européia são dois projetos diferentes e com personalidade própria. Estamos, porém, convencidos de que o diálogo mútuo só pode ser benéfico para ambas as partes.

  • II MERCOSUR al banco di prova della crisi finanziaria brasiliana

    II MERCOSUR al banco di prova della crisi finanziaria brasiliana

    Nel nostro ultimo articolo (Acque &Terre n. 6.98) avevamo descritto la situazione del Brasile nel quadro della crisi finanziaria internazionale: la nostra analisi, pur sottolineando le debolezze strutturali tuttora esistenti nel contesto economico e sociale brasiliano, aveva però concluso che gli enormi progressi fatti registrare dal Brasile negli anni Novanta (apertura economica, stabilizzazione finanziaria, modernizzazione del sistema produttivo, integrazione regionale nell’ ambito del MERCOSUR) hanno creato una situazione d’insieme sostanzialmente positiva per lo sviluppo economico del Paese e il rafforzamento del suo ruolo internazionale.

    Ci si può chiedere in che misura queste conclusioni siano state inficiate dal tourbillon di avvenimenti succedutisi a partire dal 13 gennaio, quando la tanto temuta svalutazione del real è divenuta una realtà, trascinando il Brasile, sotto il peso della pressione speculativa dei
    mercati, in una spirale che sembrava compromettere in poche settimane un processo di stabilizzazione economica in corso da quattro anni e mezzo (il piano Real).

    In questo articolo analizzeremo brevemente l’evolversi della crisi finanziaria brasiliana (il cosiddetto effetto samba) come punto di partenza per esaminare i suoi effetti sul MERCOSUR, il bloccо d’integrazione economica composta da Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay che sta vivendo la sua prima veri crisi dopo anni di successi.


    Perché scegliere questo angolo visuale? Il MERCOSUR non solo è un blocco regionale con un importante peso specifico proprio (il quarto per popolazione e volume degli scambi dopo NAFTA,
    Unione europea e ASEAN), ma rappresenta un esempio particolarmente ben riuscito di processo d’integrazione economica tra paesi emergenti. Il suo pоtenziale in termini di partnership commerciale e attrazione di investimenti è stato tale che nel corso degli anni Novanta i grandi operatori internazionali si sono affacciati tutti, praticamente senza eccezioni, su questo mercato.

    Sia l’ Unione europea sia gli USA hanno avviato o stanno per avviare dei negoziati aventi per obiettivo la conclusione di accordi commerciali intra-regionali: nel caso dell’UE un eventuale accordo con il MERCOSUR rappresentebbe il primo esempio di un’intesa tra due blocchi regionali, mentre l’insieme dei paesi dell’emisfero americano sta iniziando il processo negoziale dell’ALCA (Area di libero scambio delle Americhe), nel quale il MERCOSUR ha assunto un ruolo chiave.

    Il rapido successo del MERCOSUR ha inoltre fortemente condizionato gli equilibri economico-commerciali in America Latina (vedasi l’articolo “Fermenti di integrazione regionale in America Latina: dal Patto alla Comunità andina”, su Acque & Terre n. 2.97).

    Se pensiamo alla situazione d’insieme del commercio internazionale alla vigilia del lancio del Millennium Round dell’Oмс (Organizzazione mondiale del commercio) e, più in generale, alle conseguenze della globalizzazione e dell’integrazione dei mercati finanziari che proprio la crisi brasiliana è venuta una volta di più a sottolineare, possiamo concludere che il destino del MERCOSUR non è un problema regionale ma una questione di interesse globale per il commercio internazionale. Come si è prodotta la crisi finanziaria brasiliana? Il legame stretto del real al dollaro, mediante una svalutazione tenuta sotto controllo dalla Banca centrale a un tasso del 7.5 per cento annuo, ha tenuto per tutto il primo mandato di Cardoso. Gli effetti erano stati molto positivi sia in termini di controllo dell’inflazione, una sorta di male endemico in Brasile, dove essa è stata sempre usata per finanziare la costante espansione della spesa pubblica, sia in termini di accresciuta credibilità internazionale del Brasile.

    Su queste basi, gli ultimi quattro anni erano stati caratterizzati da un notevole rafforzamento del potere d’acquisto delle classi medie e da tassi di crescita significativi del PIB.

    Tuttavia, nella parte finale del primo mandato Cardoso questa politica economica aveva cominciato a ricevere critiche crescenti, essenzialmente da parte degli industriali, a causa del relativo ingessamento dell’economia derivante dal legame con il dollaro: in particolare, dopo le crisi asiatica e russa, la difesa del real era divenuta sempre più difficile, spingendo i tassi d’interesse verso livelli altissimi (quasi al 50 per cento reale!).

    In questa difesa a tutti i costi del proprio modello monetario, il Brasile bruciò nella seconda parte del 1998 più della metà delle sue riserve: nonostante le iniezioni di fiducia e di capitali fornite dal piano d’assistenza coordinato dal FMI dell’ottobre 1998, alcuni ritardi nell’approvazione delle riforme previdenziali e fiscali da parte del Congresso e la moratoria dichiarata dallo Stato di Minas Gerais scatenarono, ai primi di gennaio del 1999, un’ondata speculativa che rese impossibile difendere ulteriormente il real.

    Il primo tentativo di riforma fatto (introduzione di una fascia d’oscillazione larga, da 1,22 a 1,32 reais per dollaro) non durò che 24 ore: la pressione dei mercati obbligò la Banca centrale ad abbandonare la difesa del real. In poche settimane il real si inabissò verso valori considerati esagerati da tutti gli analisti, raggiungendo a fine febbraio un valore attorno ai 2,20 reais per dollaro (una svalutazione dell’80 per cento in sei settimane a fronte di una svalutazione accumulata del 30 per cento nei quattro anni precedenti!).

    La crisi provocò scosse ai vertici della Banca centrale: se l’ortodosso Gustavo Franco, contrario all’attenuazione della politica monetaria, era stato sostituito il 13 gennaio dal suo vice Francisco Lopes, questi non resisterà che diciotto giorni all’effetto samba e verrà sostituito ai primi di febbraio da Arminio Fraga, uomo legato a George Soros: una nomina che non ha mancato di suscitare vive polemiche nella classe politica brasiliana, restia ad accettare un esponente della “speculazione internazionale” alle redini della politica monetaria del Paese.

    Ma le prime illazioni su eventuali irregolarità commesse da Fraga a favore del fondo Soros nel periodo tra la nomina e l’assunzione delle funzioni si sono rilevate infondate, e di fatto i primi due mesi della gestione Fraga si sono dimostrati estremamente positivi: l’effetto voluto da Cardoso, nominare un esperto dei mercati finanziari internazionali per ottenere credibilità, è stato raggiunto e il real ha recuperato posizioni ben più rapidamente del previsto.

    L’ondata speculativa si è arrestata oggi (fine aprile), il real è ritornato su valori tra l’1.60 e l’1.70 rispetto al dollaro, che erano sempre stati unanimemente indicati dagli esperti come corretti rispetto alla valuta statunitense.

    Questa stabilizzazione rapida, che ha controbilanciato i picchi speculativi di gennaio-febbraio, permette oggi di approntare delle previsioni macroeconomiche assai più ottimistiche rispetto ai timori di recessione profonda vigenti nelle prime settimane dopo la crisi: se il 1999 si chiuderà in recessione (-1 per cento), la deriva verso valori negativi attorno al 4-5 per cento sembra scongiurata.

    Per quanto riguarda l’altra grande incognita, l’inflazione, partita a razzo nelle prime settimane, facendo presagire uno scenario catastrofico al 30-40 per cento annuale per il 1999, è oggi rientrata, grazie ad alcuni provvedimenti governativi riusciti e a una risposta responsabile dei commercianti e soprattutto dei consumatori, che hanno rifiutato di seguire l’escalation dei prezzi modificando le loro abitudini d’acquisto: oggi le previsioni più ragionevoli situano l’inflazione a fine anno più vicino al 10 che al 15 per cento.

    Un altro fattore che ha contribuito a migliorare la situazione è stato di natura politica: Cardoso è riuscito a raggiungere un accordo con i governatori statali che, pur senza annunciare una moratoria seguendo l’esempio di Itamar Franco (Minas Gerais), avevano sottolineato la necessità di ammorbidire le condizioni di rimborso dei debiti statali nei confronti dell’amministrazione centrale a causa della crisi. Una generalizzazione della moratoria avrebbe avuto conseguenze drammatiche sulla credibilità internazionale del Brasile. Cardoso ha invece concesso agli stati alcune facilitazioni alternative senza condonare né scaglionare i pagamenti
    previsti. L’unico stato che prosegue la sua ribellione è Minas Gerais, più per ragioni politiche (avversione FrancoCardoso e mire presidenziali del primo) che per ragioni finanziarie (la situazione di Minas Gerais è tutt’altro che drammatica se paragonata ad altri stati).


    La svalutazione, pur parzialmente rientrata, ha però aggravato il problema del debito pubblico, rendendo impossibile il raggiungimento degli obiettivi fissati a ottobre con il FMI. Una revisione di tale accordo è stata firmata 1’8 marzo, sulla base di nuove previsioni economiche, che in gran parte si stanno concretizzando nel quadro di uno scenario moderatamente positivo.

    L’ancora dell’accordo non è più il mantenimento del tasso di cambio ma il controllo dell’inflazione. In questo contesto, i tassi d’interesse hanno cominciato a diminuire (l’accordo prevede un tasso di riferimento al 28,8 per cento a fine anno). Se questo è lo scenario finanziario brasiliano a fine aprile, quali sono state le conseguenze della crisi sul MERCOSUR?


    Le prime reazioni argentine sono state di preoccupazione: la svalutazione selvaggia del real tra gennaio e inizio marzo faceva temere agli imprenditori argentini un’importante perdita di competitività dei prodotti argentini nei confronti dei brasiliani, dal momento che il peso argentino è legato al dollaro mediante il sistema del currency board. Dobbiamo segnalare che dall’entrata in vigore del MERCOSUR l’Argentina ha sempre avuto dei saldi positivi di bilancia commerciale nei confronti del Brasile. Gli imprenditori hanno quindi fatto pressione sul governo per ottenere delle misure compensatorie.

    D’altro canto, il presidente Menem ha proposto di risolvere una volta per tutte i problemi monetari del blocco adottando il dollaro come moneta unica, seguendo l’esempio argentino: se Menem in passato aveva già parlato di unione monetaria del MERCOSUR sulla falsariga dell’UEM, questo cambio di tendenza verso il dollaro ha ben pochi amici in Brasile, un paese assai restio a concedere cessioni di sovranità e ben conscio della poca popolarità che un’adozione del dollaro avrebbe presso l’opinione pubblica, in buona parte già scettica sull’accordo con il FMI, visto da molti come un’ingerenza.

    Le autorità brasiliane hanno quindi fatto sapere che l’eventuale adozione di una moneta unica regionale “richiederà decenni”.

    In piena crisi, i presidenti del MERCOSUR si sono riuniti in più occasioni per ribadire la consistenza del MERCOSUR: l’incontro bilaterale Menem-Cardoso di São José de Campos del 17 febbraio, e gli incontri di Cardoso con i presidenti uruguayano Sanguinetti e paraguayano Cubas Grau, evidentemente anch’essi assai preoccupati per le conseguenze della crisi brasiliana sulle economie dei loro paesi e sulla tenuta del blocco, sono serviti per ribadire la solidarietà tra i paesi del gruppo, l’esclusione di misure di salvaguardia da parte dei partners del Brasile, la conferma del principio della consensualità delle decisioni, l’introduzione del concetto di coordinamento macro-economico all’interno del MERCOSUR.

    Quest’ultima decisione è particolarmente significativa se pensiamo che il MERCOSUR è stato concepito fino ad oggi come un accordo commerciale, senza che fosse chiara una vocazione di ulteriore approfondimento delle dimensioni dell’integrazione: la prima grande scossa, a un tempo esogena ed endogena, ha dimostrato ai paesi del blocco la necessità di intraprendere gradualmente la via dell’integrazione macroeconomica e monetaria al fine di creare un vero spazio economico regionale: in questo senso, l’esperienza europea è spesso citata nel MERCOSUR come un significativo punto di riferimento.

    Dopo gli incontri bilaterali, i presidenti MERCOSUR si sono riuniti in occasione del primo Foro imprenditoriale UE-MERCOSUR di Rio di Janeiro (fine febbraio).

    I due mesi successivi a queste prese di posizione presidenziali hanno testimoniato tuttavia un grado crescente di tensione tra i due principali partners del MERCOSUR, Brasile e Argentina. Nonostante siano state adottate alcune misure per contenere gli effetti della crisi (ritirata da parte brasiliana di meccanismi di sussidio all’esportazione all’interno del MERCOSUR, ritirata da parte argentina di misure annunciate in materia di restituzione automatica di saldi negativi nei crediti commerciali bilaterali), l’introduzione di altre misure protettive da parte argentina (provvedimenti fitosanitari, anti-dumping e di restituzione parziale dell’IVA sulle esportazioni) ha inasprito i rapporti tra i due governi in materia commerciale. Bisogna sottolineare che fino a dicembre era l’Argentina che si lamentava di misure discriminatorie da parte del Brasile. Ora non è impossibile pensare ad azioni brasiliane contro l’Argentina presso l’OMс, un brutto segnale per la salute del MERCOSUR.

    Altre serie divergenze riguardano le strategie negoziali del MERCOSUR con gli altri paesi dell’America Latina: se il Brasile non aveva apprezzato, alla fine del 1998, il rinnovo di un accordo bilaterale tra l’Argentina e il Messico, considerando che ormai solo il MERCOSUR dovrebbe concludere questo tipo di accordi, lo stesso Brasile ha deciso ora di abbandonare i negoziati per la creazione di un’area di libero scambio tra il MERCOSUR e la Comunità andina per negoziare in solitudine un accordo preferenziale con i paesi di tale gruppo.

    In realtà questo negoziato, tecnicamente assai complesso a causa dell’esistenza di un complesso reticolato di accordi bilaterali preessistenti tra le parti conclusi nel quadro dell’ALADI, interessa ben più il Brasile, interessato a rafforzare i propri scambi in particolare con il Venezuela, che l’Argentina. Di fatto, il neo-eletto presidente Chavez ha già visitato Brasilia in due occasioni e ha richiesto l’ingresso del Venezuela nel MERCOSUR.


    In conclusione, il clima all’interno del blocco si è deteriorato e alcune dichiarazioni ministeriali argentine stanno facendo planare delle ombre sulla viabilità futura del MERCOSUR: rifacendoci all’esempio europeo, dobbiamo però sottolineare come un progetto d’integrazione sia un disegno per definizione di lungo periodo, soggetto a crisi puntuali e problemi passeggeri. In questo senso, le prese di posizione presidenziali propendono per un approfondimento dell’integrazione come risposta alla crisi: questo atteggiamento sembra ancora maggioritario rispetto a ipotesi di rottura.


    Come già sottolineato, l’approfondimento proposto dell’integrazione amplia il raggio d’azione del MERCOSUR al coordinamento macro-economico: poco a poco sta maturando anche la riflessione su temi che fino ad oggi erano stati tabù, almeno nei due grandi paesi del MERCOSUR: l’instaurazione di mессanismi sovranazionali per la risoluzione di controversie e la definizione di una struttura istituzionale del MERCOSUR che integri la dimensione intergovernativa. Se la crisi finanziaria brasiliana ha scosso duramente il MERCOSUR, la crisi politica paraguayana ha invece fornito un segnale positivo sulla saldezza democratica del blocco.

    Non entriamo nei dettagli delle vicende politiche paraguayane, pur estremamente interessanti e per certi versi romanzesche. La convulsa situazione è il risultato di una transizione imperfetta dalla dittatura di Stroessner alla democrazia attuale, nella quale il potere è però sempre rimasto nelle mani dell’antico partito stroessnerista (Partido Colorado). Gli odii e le divisioni tra le varie fazioni del “coloradismo” hanno dato luogo a una costante instabilità, già messa alla prova nel 1996 dal tentativo golpista del generale Oviedo contro l’allora presidente Wasmossy.

    Se già in quell’occasione il MERCOSUR aveva dimostrato la sua valenza democratica (i partners fecero sapere al Paraguay che un colpo di stato ad Asunción avrebbe significato l’esclusione del Paese dal gruppo), la situazione si è riprodotta nei giorni convulsi che hanno seguito l’assassinio del vicepresidente Argaña. Di fatto, l’intervento diplomatico brasiliano e argentino è stato di grande utilità per scongiurare una escalation violenta tra le fazioni legate al presidente Cubas Grau e a Oviedo e quelle legate al defunto Argaña. Il fattore MERCOSUR ha evitato l’ipotesi di un golpe successivo all’eventuale impeachement di Cubas Grau e l’intervento dei vicini ha facilitato le dimissioni di Cubas Grau che hanno chiuso la crisi.


    La crisi paraguayana ha dimostrato una volta di più l’irreversibilità della democrazia nella regione e l’importanza strategica dell’appartenenza al MERCOSUR per i suoi membri.

    Il MERCOSUR sta quindi vivendo una crisi di maturità: i primi anni del processo hanno fatto registrare risultati straordinari in termini d’intensificazione degli scambi commerciali, fatto assai significativo in una regione nella quale tali scambi erano sempre stati limitati. La riuscita del MERCOSUR ha inoltre contribuito in maniera decisiva ad accrescere la credibilità internazionale dei paesi membri.

    Le difficoltà attuali derivano da complicazioni congiunturali, ma stanno servendo ad approfondire la riflessione sul cammino che il blocco dovrà intraprendere:vari segnali fanno pensare che l’approfondimento dell’integrazione potrebbe essere la risposta alla crisi.

    Il MERCOSUR è divenuto il fulcro dell’integrazione economica sudamericana: la creazione a termine di un MERCOSUR allargato a tutti i paesi sudamericani (il cosiddetto AMERCOSUR) non è più un’utopia, anche se tale processo sarà di una certa difficoltà.


    Tale dimensione sudamericana s’integra nel processo negoziale dell’ALCA, nel quale il MERCOSUr ha assunto una leadership latino-americana che vuole controbilanciare il peso degli Stati Uniti.


    D’altro canto, il MERCOSUR è estremamente interessato ad approfondire i propri legami con l’Unione europea mediante la creazione di un’area di libero scambio tra i due blocchi regionali (l’UE è già oggi il primo partner commerciale del MERCOSUR): l’accesso dei prodotti agricoli del MERCOSUR al mercato europeo è la chiave di volta della questione, la cui formula negoziale non è stata ancora definita.

    I prossimi anni dovrebbero quindi vedere un consolidamento progressivo del MERCOSUR Come volano dell’integrazione economica dell’America Latina e una notevole intensificazione delle sue attività di diplomazia commerciale con i principali blocchi commerciali mondiali (UE, NAFTA).

    Wassily Kandinsky:
    “Il cavaliere azzurro”.
    Incisione per il frontespizio
    dell’almanaссо (1911-12).

  • Il caso del Brasile nel quadro della crisi finanziaria internazionale

    La crisi finanziaria che ha severamente colpito l’Asia e la Russia ha avuto delle conseguenze estremamente gravi sull’insieme dei cosiddetti paesi emergenti. Così è stato anche per i paesi latinoamericani facenti parte di questo gruppo (principalmente Brasile, Argentina, Cile, Messico e Venezuela).

    La prima crisi asiatica del 1997 aveva già spinto il Brasile a delle misure protettive al fine di minimizzare l’impatto delle turbolenze economiche internazionali (innalzamento della tariffa esterna соmune del MERCOSUR), che non avevano però potuto evitare che un certo declino della crescita economica brasiliana si facesse sentire già nel primo semestre di quest’anno.

    La crisi ben più profonda del 1998 e soprattutto l’affondamento dell’economia russa e del rublo hanno seminato il panico nei mercati, che hanno espresso una sfiducia generalizzata nei confronti di tutti i paesi emergenti, provocando una fuga dei capitali investiti a breve da tutti i loro mercati finanziari, che avevano fatto registrare dei rendimenti straordinari negli ultimi anni.

    In realtà, più che di disinvestimenti, si è trattato generalmente di un mancato reinvestimento nei mercati emergenti da parte degli operatori alla scadenza del titolo: una volta realizzato il rendimento, i capitali non sono stati reinvestiti in mercati emergenti ma in piazze considerate più stabili (Europa, Stati Uniti d’America).

    In questo quadro, nei mesi di agosto e settembre si è diffusa la convinzione che, dopo la Russia, sarebbe toccato al Brasile soffrire un crollo borsatile e valutario, con l’aggravante che il Brasile avrebbe trascinato con sé l’intera economia latino-americana: l’Argentina, molto meno esposta finanziariamente del Brasile grazie alla buona situazione dei suoi conti pubblici ma legata a filo doppio al paese vicino dall’intensità dei loro scambi commerciali nell’ambito del MERCOSUR; il Cile, importante partner dello stesso MERCOSUR, il Venezuela, altro importante partner del Brasile per di più alle prese con notevoli problemi specifici, legati alla sua eccessiva dipendenza dai prezzi petroliferi. Lo stesso blocco del NAFTA avrebbe risentito il colpo, soprattutto a causa dell’importante esposizione finanziaria delle banche statunitensi nei confronti del Brasile.

    D’altro canto, tali analisi, pur preoccupanti, non facevano che confermare un dato di fatto: il Brasile è divenuto negli anni Novanta l’elemento chiave dell’intera economia latino-americana:
    grazie all’apertura della propria economia, tradizionalmente chiusa e protetta, questo paese gigantesco che da solo rappresenta la meta del PB, della popolazione e del territorio sudamericano si è profondamente interrelazionato con i propri vicini emisferici, riuscendo ad acquisire quel peso specifico in termini di leadership continentale che il suo tradizionale isolamento gli aveva sempre negato.

    Il processo di apertura, intrapreso brutalmente negli anni del presidente Collor, si era visto ancora limitato dal problema dell’iper-inflazione, che sarebbe stata sconfitta solo dal piano Real ideato dal ministro Cardoso sotto la presidenza di Itamar Franco. La riuscita di tale piano, che significò la consacrazione politica dell’attuale presidente Fernando Henrique Cardoso, creò i presupposti per accentuare l’apertura e la relativa modernizzazione delle strutture economiche del Brasile su basi più sane ed equilibrate: la nuova situazione di stabilità finanziaria permise il ritorno dei capitali esteri e il lancio delle privatizzazioni. D’altro canto, il rapido successo del MERCOSUR venne a completare il processo di apertura, rompendo con una consolidata tradizione contraria che aveva sempre visto fallire i tentativi d’integrazione economica nel Cono Sud e più in generale in America Latina.

    A fronte di queste tendenze ampiamente positive, che hanno riproposto con forza il Brasile degli anni Novanta come un importante protagonista sulla scena internazionale, è rimasto però il tallone d’Achille dell’eccessiva dipendenza dai capitali a breve, per definizione di natura speculativa e quindi instabili: il bisogno di finanziamenti esterni, derivante dal rilevante deficit delle transazioni correnti causato dall’apertura economica e aggravato dalla scarsa entità dei risparmi interni e dall’elevato deficit pubblico (8 per cento del PIB a fine 1998), rende il Paese estremamente esposto in caso di turbolenze finanziarie come le attuali.

    Basti pensare che le riserve, che avevano raggiunto a marzo di quest’ anno un picco di 71 miliardi di dollari, si sono drasticamente ridotte a circa 47 miliardi in novembre, al momento del lancio del piano di salvataggio guidato dal Fondo monetario internazionale: consistenti riserve sono state quindi bruciate per difendere la quotazione del real, considerato un valore irrinunciabile dall’amministrazione Cardoso. Per ridurre la tendenza alla fuoriuscita di capitali,
    la Banca centrale è giunta ad alzare in settembre il tasso d’interesse di riferimento al 49.75 per cento. Anche se recentemente il tasso massimo è stato ridotto a circa il 40 per cento, se consideriamo che il tasso d’inflazione attuale non supera il 4 per cento, possiamo valutare come il costo reale del denaro in Brasile sia straordinariamente elevato, penalizzando in tal modo pesantemente i settori produttivi.

    In piena crisi finanziaria, il 5 ottobre, si sono svolte le elezioni, che hanno riguardato la Presidenza, il Congresso, parte del Senato e i ventisette governatori con i rispettivi congressi statali.

    Come ampiamente previsto, il presidente Fernando Henrique Cardoso è stato rieletto al primo turno, ottenendo il 53.06 per cento dei suffragi (35.9 milioni di voti). Il candidato del fronte delle sinistre, già sconfitto da Cardoso quattro anni fa e da Collor otto anni fa, Ignacio Lula da Silva, ha ottenuto un buon successo personale, facendo registrare un risultato maggiore che nel 94 (31.81 per cento) e raccogliendo gran parte dei consensi dei contrari al modello economico attuale. Al tempo stesso, i risultati dimostrano che l’alternativa propugnata dalle sinistre brasiliane (difesa del settore pubblico, attenuazione dell’apertura economica mediante il ritorno al protezionismo) non sembra avere futuro agli occhi dell’elettore brasiliano, senz’altro convinto dalla modernizzazione del Paese in corso sotto la guida di Cardoso e disposto a concedergli un secondo mandato, pur dovendo sopportare i sacrifici che saranno necessari nei prossimi due anni nel quadro del processo di risanamento finanziario.

    Se analizzassimo superficialmente i dati elettorali, potremmo dire che Cardoso può poggiare su una maggioranza confortevole che gli dovrebbe permettere di portare avanti senza problemi i propri programmi: la coalizione governativa, composta da sei partiti (Partido da Frente Liberal, PFL.; Partido da Social Democracia Brasileira, PSDB; Partido do Movimiento Deтоcratico Brasileiro, PMDB; Partido Progressista Brasileiro, PPB; Partido Trabalbista Brasileiro, PTB; Partido Social Democrático, PsD), ha ottenuto trecentottantuno dei cinquecentotredici seggi del Congresso e può contare su sessantotto senatori su ottantuno. Ma la situazione d’insieme è in realtà assai più complessa.

    In primo luogo, una coalizione così variegata, che unisce partiti di stampo liberale, socialdemocratico e nazionalista, è soggetta a notevoli tensioni interne, che sono superate grazie a un cоstante lavorio dei capigruppo governativi al Congresso e al Senato, spesso sulla base di compromessi e voti di scambio che annacquano le proposte legislative. Il governo ha perso due pedine fondamentali in questo scenario: Luis Eduardo Magalhaes (PFL), figlio del presidente del Senato e abile capogruppo del governo al Congresso nella scorsa legislatura e Lucio Motta (PSDB), braccio destro di Cardoso e ministro delle Comunicazioni, entrambi prematuramente scomparsi nei mesi scorsi, hanno lasciato un vuoto difficilmente colmabile.

    D’altro canto, la fedeltà degli eletti alle indicazioni dei capigruppo e al loro stesso partito è estremamente precaria: nella corso della scorsa legislatura parecchie decine di congressisti hanno cambiato partito senza perdere il proprio seggio, dato che descrive la confusione nella quale vive il Congresso brasiliano e quanto sia difficile gestire una maggioranza in queste condizioni.

    Un altro fattore di fondamentale importanza nella politica brasiliana sono poi i ventisette governatori, decisivi per il successo o il fallimento delle politiche governative: da un lato sono in grado di condizionare fortemente i deputati e senatori del loro Stato indipendentemente dal colore politico; dall’altro, la Costituzione del 1988 decentra a livello statale o comunale il 50 per cento della spesa. Chiaramente, in questo quadro, i governatori dispongono di un gran margine di manovra e politiche d’austerità che non vengano appoggiate dalla periferia hanno ben poche probabilità di successo.
    Per quanto riguarda le elezioni statali, il PSDB di Cardoso governerà sette stati a partire dal 1999 (ne aveva sei): ma in realtà, il partito ha perso stati importanti come Minas Gerais, dove è stato eletto l’ex presidente Itamar Franco (PMDB), che pare deciso ad assumere un atteggiamento critico nei confronti del governo e a divenire il leader della fronda dei governatori contrari al mantenimento dell’attuale politica economica; a São Paulo, stato-chiave dell’ecоnomia brasiliana, Mario Covas, del partito del presidente, si è imposto con una
    maggioranza spostata a sinistra, della quale fa parte anche il Pr di Lula. Se pensiamo che Covas è stato appoggiato dalla FIESP, la confederazione padronale di São Paulo, tendenzialmente protezionista, possiamo concludere che non è affatto scontato che il governo di São Paulo appoggi in pieno le riforme. L’opposizione si è poi affermata in altri due stati-chiave: Rio de Janeiro (Anthony Garotinho, PDT) e Rio Grande do Sul (Olívio Dutra, Pт).

    Tutti questi elementi contribuiscono a dipingere un quadro nel quale la solidità della coalizione governativa che dirigerà il Brasile nei prossimi quattro anni è tutt’altro che assicurata, al di là delle apparenze numeriche.

    Bisogna aggiungere che la Costituzione brasiliana del 1988, redatta al termine di un regime militare ventennale, è estremamente dettagliata e garantista: si è dato valore costituzionale a disposizioni che normalmente avrebbero dovuto avere rango di legge ordinaria, rendendo obbligatorio il raggiungimento del tetto dei tre quinti dei consensi congressuali per introdurre delle riforme.

    E nel suo secondo mandato, Cardoso si accinge a introdurre alcune riforme di enorme portata, principalmente in materia fiscale, previdenziale e politica. Dal successo delle riforme in queste tre materie dipende il definitivo consolidamento del Brasile come paese di prima fila, in grado di sfruttare il suo grande potenziale economico e demografico, o il fallimento del suo processo di modernizzazione, che avrebbe conseguenze gravissime nel contesto dell’economia globalizzata.

    Abbiamo già descritto la fragilità derivante dall’eccessiva dipendenza dall’afflusso di capitali speculativi. Già nei mesi estivi si era discussa la possibilità di un intervento internazionale, pilotato dall’FMI, a soccorso del Brasile, per evitare l’estensione a macchia d’olio della crisi russo-asiatica all’America Latina. Questa ipotesi prendeva corpo in un momento particolarmente delicato: il Fondo monetario internazionale, a corto di fondi, veniva criticato da più parti per l’inefficacia dimostrata in Russia e in Asia che infondeva dei dubbi sull’opportunità di un nuovo intervento; d’altro canto il Brasile era alle prese con la campagna elettorale, che rendeva difficili prese di posizioni a favore del piano di salvataggio (le opinioni pubbliche latino-americane hanno sempre manifestato una certa diffidenza nei confronti degli organismi finanziari di Bretton Woods, visti come il cavallo di Troia degli USA).

    In realtà, il governo cominciò a negoziare il piano prima delle elezioni, per poi annunciarlo solo dopo il loro svolgimento.

    L’accordo su un programma economico e finanziario tra il Brasile e il FMI è stato annunciato il 13 novembre: tale programma può contare su un finanziamento di 41.5 miliardi di dollari (FMI 18 miliardi, Banca mondiale e Banca interamericana 4.5 miliardi ciascuna, paesi industrializzati 14.5 miliardi, di cui 7.6 miliardi dai paesi dell’Unione europea e 5 miliardi dagli Stati Uniti d’America).

    Tali fondi sono posti a disposizione per controbilanciare eventuali fuoriuscite di capitali a breve, ma con tassi d’interesse superiori a quelli vigenti sul mercato, per incoraggiare il Brasile a fare uso al più presto dei mercati internazionali di capitali.

    Le banche private, di cui in un primo momento si era prevista la partecipazione al programma, non ne fanno parte ma dovrebbero accompagnarlo mediante il mantenimento o l’estensione delle linee di credito per il Brasile.

    Il pacchetto finanziario ha un’enorme importanza non solo per l’entità dei fondi messi a disposizione, ma soprattutto per il messaggio trasmesso ai mercati: tutti i grandi paesi industrializzati e le grandi istituzioni finanziarie internazionali hanno concesso fiducia al Brasile e alla sua leadership attuale, avendo valutato positivamente i notevoli passi in avanti compiuti negli ultimi anni e appoggiando decisamente le riforme in corso.

    In questo senso ha prevalso la tesi, che condividiamo, di chi sosteneva in pieno marasma finanziario internazionale che non bisognava fare di ogni erba un fascio e che la situazione dei paesi emergenti latino-americani non era affatto paragonabile a quella dei paesi asiatici e men che meno della Russia: alla profonda crisi istituzionale e politica dei primi e alla baraonda della
    seconda bisognava invece contrapporre l’evoluzione positiva del processo di apertura e modernizzazione intrapreso dai paesi emergenti dell’America Latina, che non meritavano di essere penalizzati per colpe di altri. I cattivi allievi di un tempo (anni Ottanta) si sono trasformati in buoni allievi e devono essere tutelati.

    Il Brasile è uno dei migliori esempi e l’orientamento delle autorità pubbliche internazionali gliene ha dato atto. Ma gli esborsi del pacchetto FMI Sono legati al compimento di un piano preciso di riforme. In primo luogo, il Brasile si è impegnato a ridurre il proprio deficit pubblico dall’attuale 8 per cento del PIB al 3 per cento nel 2001, il che implica un tremendo sforzo per i prossimi due
    anni fiscali (come ben sanno i paesi dell’euro).

    Il governo intende portare avanti questa politica fiscale restrittiva senza svalutare il tasso di cambio (tale misura, pur preconizzata da molti analisti, avrebbe effetti deleteri sul debito pubblico a causa dell’elevato grado di indicizzazione sul dollaro dei titoli a breve), senza imporre restrizioni all’uscita di capitali e senza moratorie sul debito.

    La situazione catastrofica dei conti pubblici è il risultato di anni di lassismo, i cui effetti deleteri erano però mascherati dall’iperinflazione, che nascondeva gli effetti perversi derivanti dallo squilibrio cronico dei conti.

    Basti pensare che il sistema di previdenza sociale è straordinariamente generoso con i più abbienti, permettendo cumuli di pensioni a età relativamente basse (53 anni), non prevedendo incompatibilità con attività lavorative e richiedendo contributi limitati; al tempo stesso, lo Stato si trova impossibilitato ad assistere i ceti più bisognosi e deve tagliare drasticamente la spesa educativa е sanitaria (ospedali e scuole pubbliche si sono fortemente deteriorati negli ultimi decenni e il Brasile registra un tasso d’analfabetismo assolutamente inadeguato al suo grado di sviluppo complessivo). Il risultato di tali regole è un deficit delle previdenza sociale di oltre
    50 miliardi di dollari per il solo 1998; per il solo settore pubblico, il deficit è di circa 22 miliardi di dollari a fronte di 2,5 miliardi di contributi riscossi.

    La riforma del sistema previdenziale è dunque una delle grandi priorità del governo Cardoso, che ha già affrontato questo scoglio con molti problemi nel suo primo mandato. La revisione delle assurdità del sistema e il suo risanamento finanziario sono condizioni sine qua non per il completamento delle riforme, ma il Congresso può essere molto restio ad approvarle, dato il livello di estensione dei privilegi oggi garantiti.

    Il 28 ottobre il governo ha annunciato un severo pacchetto fiscale, che inserendosi in un contesto già di per sé difficile (crescita del PiB prevista allo 0 per cento nel 1999) ha per obiettivo tagliare il bilancio 1999 di circa 11 miliardi di dollari.

    Non entriamo nel dettaglio delle misure del pacchetto, che amputa il sistema previdenziale e riordina le entrate indirette (introduzione dell’Ivw) aumentando il gettito complessivo. Sottolineiamo però un punto: l’ottanta per cento delle spese previste dalla legge finanziaria annuale non sono riducibili, perché costituzionalmente garantite o decentrate: la collaborazione al piano d’austerità dei governi statali, alcuni dei quali spendono più del 90 per cento delle loro risorse in salari, è assolutamente necessaria. Ma d’altro canto solo una riforma costituzionale può apportare quei cambi strutturali resi necessari dalle cifre analizzate.

    Quali conclusioni possiamo trarre a riguardo del futuro prossimo del Brasile?

    Il Paese ha compiuto, nel corso degli anni Novanta, degli enormi passi in avanti: il processo di apertura economica, la stabilizzazione finanziaria, il forte impulso dato all’integrazione regionale nell’ambito del MERCOSUR, la modernizzazione su basi più equilibrate rispetto al passato sono tutti fattori che hanno dato al Brasile una rinnovata credibilità internazionale all’altezza delle sue ambizioni.


    I risultati di tale nuovo approccio sono alla vista di tutti: il Brasile è considerato un partner credibile a livello internazionale nonostante i suoi problemi (pacchetto FMI), ha assunto la leadership continentale in materia economica grazie all’accelerazione del MERCOSUR, che è divenuto il perno dell’integrazione economica latino-americana e la chiave di volta dell’apertura economica del subcontinente (negoziati ALCA con il NAFTA E con l’Unione europea); ha assunto un peso politico regionale di prima grandezza, testimoniato dal ruolo recentemente assunto nella soluzione del contenzioso Perù-Ecuador, e si propone come logico candidato sudamericano a un posto di membro permanente del Consiglio di sicurezza.

    Mentre un altro emergente latino-americano come il Venezuela dimostra, scegliendo la via populista di Chávez, di non voler guardare in faccia la realtà, preferendo rifugiarsi nelle illusioni del passato (dipendenza del petrolio) senza tener conto delle lezioni derivanti dalle tendenze economiche mondiali e dalla necessità di avviare un serio processo di modernizzazione, il Brasile conferma Cardoso e le sue scelte strategiche lungimiranti sulla strada di un processo probabilmente irreversibile.

    Ma il secondo mandato di Cardoso dovrà completare questo processo, sconfiggendo le tendenze al parassitismo ancora assai presenti nel mondo politico e nelle classi legate in qualche modo al carrozzone statale, divenuto un fardello insopportabile per il nuovo Brasile.

    In questo senso, una volta compiute le doverose riforme fiscali e previdenziali già in atto, il circolo dovrà essere chiuso da una riforma politica che disciplini il disordine attuale.

    Completate queste riforme, il Brasile del XXI secolo potrà serenamente intraprendere la battaglia decisiva per debellare quelle carenze sociali che tuttora permangono e non sono compatibili con lo status raggiunto: educazione, sanità e sviluppo sociale dovranno essere i cavalli di battaglia del Brasile prossimo venturo.

  • Il caso del Messico

    Il caso del Messico

    Nel contesto delle grandi trasformazioni che sta subendo l’America Latina, il caso messicano è a un tempo emblematico della profondità ma anche dei limiti dei cambiamenti in atto.

    Il Messico moderno è il frutto di una storia complessa e originale, nella quale s’intersecano alcune dimensioni fondamentali, tutte con un notevole peso specifico: il glorioso passato delle civiltà precolombiane, la colonizzazione spagnola, la rivoluzione di inizio secolo con i suoi miti e i suoi tabù e i difficili rapporti con l’ingombrante vicino del Nord. Tutti questi fattori sono stati costantemente presenti nella formazione del carattere specifico del Paese e condizionano il Messico di oggi, alle prese con i profondi cambiamenti sia del proprio sistema economico sia di quello politico. Come detto, tale processo non è esclusivo del Messico: tutti i paesi latino-americani stanno affrontando, con maggiore o minor successo, complessi processi di modernizzazione, avviati negli anni Novanta a seguito della profonda crisi degli anni Ottanta, che nella sua drammaticità ha avuto il solo merito di aver segnato un punto di svolta rispetto a un modello di sviluppo ormai alle corde, centrato sullo Stato come unico motore dello sviluppo e sulla cultura del protezionismo e del sussidio come regola del gioco nel funzionamento dell’economia e della società.

    Il Messico ha rappresentato probabilmente l’accezione più radicale di questo modello: un sistema di partito quasi unico che si è prolungato per più di sessant’anni, un partito in simbiosi con lo Stato ed esercitante un controllo verticale sul sindacato, anch’esso praticamente unico e su tutte le espressioni della vita sociale, economica e culturale.

    Questo modello, che oggi può sembrare datato e fuori dalla storia, ha invece sollevato in passato l’attenzione di molti osservatori e analisti, che notavano come esso riuscisse a canalizzare le pressioni sociali generatesi alla base mediante un controllo verticale esercitato dal partito-stato sulla società. In pratica, durante decenni, in Messico non è esistita opposizione al modello esistente perché esso riusciva a soddisfare le esigenze essenziali della società senza fare uso di metodi particolarmente coercitivi.

    Il bagaglio ideologico che legittimava il PRI (Partido Revolucionario Institucional) era l’eredità rivoluzionaria, con i suoi dogmi progressisti o presunti tali: laicismo, nazionalismo, statalismo, agrarismo, sindacalismo. Su questi capisaldi il Pri “istituzionalizzava la rivoluzione” rendendola permanente, come il nome stesso del partito, incongruente per un europeo, sta ad indicare.

    Nel corso degli anni Ottanta, la crisi del debito esterno imponeva un vincolo sulle finanze pubbliche che costringeva a una revisione progressiva del modello messicano, al tempo stesso in cui l’emergere dei processi di globalizzazione metteva in evidenza la necessità di una ricerca permanente dell’efficienza economica che avrebbe portato al crollo del sistema socialista e al trionfo del “modello unico liberale”.

    In questo contesto, un gruppo di giovani tecnocrati formati negli Stati Uniti d’America e impregnati della nuova ideologia dominante prendeva le redini del potere nel PRI, prefiggendosi come obiettivo la modernizzazione del Paese. Così, alle timide riforme della presidenza di Miguel de la Madrid (1982-1988) seguiva la presidenza di Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), punto di riferimento di tale movimento riformista.

    La presidenza Salinas ha portato degli attacchi mortali a tutti i capisaldi della rivoluzione: al laicismo (riconoscimento della Chiesa cattolica e firma di un concordato con il Vaticano); all’agrarismo (annuncio della fine della distribuzione di terre ai contadini); al sindacalismo (rottura del cordone ombelicale con il sindacato unico Стм, emergenza di conflitti sulla produttività e in materia di diritti dei lavoratori); allo statalismo (riforme dell’apparato statale); al nazionalismo (superamento del persistente complesso di amore-odio con gli Stati Uniti mediante la sottoscrizione del NAFTA).

    Ma Salinas non fu in grado (o non volle) completare tali riforme modernizzatrici con una riforma del partito. Questa manchevolezza, unita all’emergere della straordinaria corruzione di Salinas e del suo clan, e della sua possibile connivenza nei “grandi misteri” della sua presidenza (casi Posadas, Colosio e Ruiz Massieu) portò alla rovina e all’esilio proprio quel presidente che aveva avuto il coraggio di fare scelte di capitale importanza per il futuro del Paese. I segni del deterioramento del modello politico del PRI si erano già manifestati in occasione della contestata elezione di Salinas nel 1988, cui aveva fatto da contraltare il successo personale di Cuauthémoc Cárdenas, leader del PRD (Partido de la Revolución Democrática). Negli anni successivi, il PAN (Partido de Acción Nacional) e lo stesso PRD ottennero successi significativi in diverse elezioni statali, ma le presidenziali del 1994 sembrarono consolidare l’egemonia del PRI, pur dimostrando che i tempi del partito quasi unico erano finiti. Le ultime elezioni del 6 luglio gli hanno assestato il colpo di grazia definitivo. Queste riguardavano i cinquecento seggi della Camera dei deputatie trentadue dei centoventotto seggi del Senato, nonché sei posti di governatore (negli stati di Campeche, Colima, Nuevo León, Querétaro, San Luís Potosí e Sonora) e l’importantissima elezione del sindaco del Distretto federale. Quest’ultima elezione era particolarmente emblematica del cambiamento in corso in Messico: la capitale, città di enormi dimensioni dove si concentra il 10 per cento della popolazione e che è il fulcro della vita politica, economica e culturale del Paese, non aveva mai avuto un sindaco eletto a suffragio popolare. Il sindaco, membro di diritto del governo, era invece nominato direttamente dal presidente, una delle tante anomalie del sistema politico messicano.

    L’elezione diretta del sindaco di Città del Messico era divenuto uno dei cavalli di battaglia dell’opposizione, che riusciva finalmentea ottenere che essa avesse luogo per la prima volta in concomitanza con le elezioni legislative del luglio 1997.

    La competizione, che già di per sé aveva un enorme peso politico in quanto il PRI rischiava per la prima volta di vedere sensibilmente minata la sua maggioranza parlamentare, ne acquisiva uno ancora maggiore per la presenza come candidato a sindaco del Distrito Federal di Cuauhtémoc Cárdenas, che nel 1988 aveva sfiorato la vittoria nelle elezioni presidenziali (e già allora aveva ottenuto la maggioranza dei voti nella capitale).

    Le previsioni annunciavano una debacle del PRI, ma le proporzioni della sconfitta sono risultate ancora più ampie: nelle elezioni legislative il PrI ha ottenuto il 37,64 per cento dei voti e duecentotrentanove eletti, perdendo per la prima volta la maggioranza assoluta alla Camera. Il PAN ha ottenuto il 26,15 per cento dei voti e centoventidue eletti, il PRD il 24,79 per cento dei voti e centoventiquattro eletti. Due partiti minori, il Partido del Trabajo (di sinistra) e il Partido Verde Ecologista de México hanno ottenuto i quindici seggi restanti.

    Nelle elezioni per il Senato, una distribuzione simile di voti non ha alterato l’esistenza di una maggioranza assoluta del PRI nella Camera alta.

    Per quanto riguarda l’elezione del sindaco di Città del Messico, lo smacco per il PRI è stato colossale: Cárdenas veniva eletto con il 47,79per cento dei voti, mentre il candidato governativo, Alfredo del Mazo, otteneva solo il 25,56 per cento e quello del PAN, Carlos Castillo Peraza, il 15,93 per cento. Il PRD otteneva anche la maggioranza assoluta dei seggi nell’Assemblea legislativa del Distrito Federal (trentotto eletti su sessantasei). Il significato di questo risultato è straordinario se teniamo conto delle motivazioni esposte in precedenza.

    Cárdenas, il cui futuro politico era sembrato incerto dopo la pesante sconfitta del 1994, è riuscito a rinsaldarsi come leader dell’opposizione e avrà nei prossimi anni la possibilità di fronteggiare il Pri dal suo nuovo posto di sindaco del Distrito Federal. Una “coabitazione” di questo tipo è una novità assoluta per il Messico, abituato al monolitismo politico. Il compito di Cárdenas non sarà facile, vista l’ampiezza dei problemi della megaurbe che dovrà amministrare (criminalità, problemi sociali, inquinamento, deficit abitativo) e la dipendenza finanziaria dal potere centrale che limiterà i gradi di libertà della sua azione. Ma se Cárdenas otterrà dei successi anche limitati nel suo nuovo incarico, si sarà collocato in una posizione ideale per diventare il primo presidente della Repubblica del dopo-PRI alla prossima scadenza elettorale, prevista per il 2000.

    Per quanto riguarda le elezioni dei governatori il PRI ha ottenuto quattro vittorie su sei, ma ha perso nei due stati pіù significativi, Querétaro e Nuevo León, dove si è imposto il PAN. In questo modo l’opposizione, oltre ad avere ottenuto più della metà dei seggi della Camera, governa una porzione di territorio dove si concentra più della metà della popolazione messicana.

    L’insieme di questi risultati ha sancito la fine del monopartitismo del PRI e del sistema-paese su di esso imperniato: i prossimi anni diranno quali saranno i nuovi equilibri del sistema politico messicano, ma è senz’altro vero che il cambio di tendenza rispetto a sessant’anni di potere assoluto sembra irreversibile.

    Questo non significa che il PRI perderà per forza il potere: il sistema politico che si sta delineando è tripartito e lo scenario di un accordo tra il PAN, partito di ideologia liberale e il PRD, che si richiama all’eredità rivoluzionaria, non sembra proponibile a lungo periodo.

    Ma senz’altro il ruolo del legislativo, fino ad oggi praticamente ininfluente, acquisisce un nuovo significato nel nuovo contesto politico. Le Camere divengono un foro di dibattito e conflitto politico, mentre fino alle ultime elezioni non erano altro che una cassa di risonanza di decisioni prese dal presidente e dal partito.

    L’opposizione ha superato le differenze ideologiche per eleggere il primo presidente esterno al PRI. Nel mese di settembre, Zedillo ha pronunciato il tradizionale messaggio alla nazione davanti a una Camera per la prima volta non di stretta obbedienza “priista” e la replica del presidente della Camera è stata critica anziché ossequiosa, com’era usuale ai vecchi tempi. Questo fatto, che può sembrare normale in paesi abituati all’alternanza democratica, ha assunto in Messico toni da psicodramma nei giorni precedenti la prima sessione delle Camere: ai vecchi dinosauri del PRI sembrava impossibile prospettare una replica critica al discorso presidenziale.

    Un altro fattore di fondamentale importanza nel contesto del processo di cambiamento, e che ne è stato al tempo stesso causa ed effetto, riguarda le riforme introdotte al sistema di controllo del processo di voto: per la prima volta dopo decenni i risultati non sono stati contestati da nessuna forza politica e ciò è il risultato dell’avvenuta rottura del cordone ombelicale tra governo e IFE (Instituto Federal Electoral), l’organismo incaricato dello scrutinio elettorale.

    Quali sono gli scenari politici prevedibili nel futuro prossimo?

    Il PRI dovrà adattarsi alla sua nuova situazione di partito con la p minuscola e dare una sterzata al suo processo di rinnovamento, rompendo definitivamente con il passato e definendo i suoi valori di riferimento una volta venuti meno tutti i suoi capisaldi ideologici.

    Sono possibili defezioni e forse scissioni: l’attuale presidente Zedillo potrebbe giocare un ruolo chiave se decidesse di non accontentarsi della tradizionale pensione dorata degli ex presidenti messicani ma decidesse d’impegnarsi a fondo per il rinnovamento del partito di cui è l’immagine.

    Un altro scenario possibile è quello prefigurato da quanto successo nell’ultimo congresso nazionale del partito del settembre 1996: in quell’occasione si votò una mozione per sostituire al “liberalismo sociale” adottato nel 1992 il “nazionalismo rivoluzionario” come principio ispiratore del partito. Si decise pure di riservare le candidature a presidente, governatore e senatore a persone che siano state elette ai loro posti: questa misura supponeva una rivincita dell’apparato di partito nei confronti dei “giovani leoni” del PRI (in base a tale provvedimento, né Salinas né Zedillo avrebbero potuto essere candidati).

    Se questa fosse la tendenza dominante, il PRi potrebbe rifuggire la modernizzazione e rifugiarsi nel suo modello tradizionale ispirato al populismo, correndo il rischio di divenire a termine il partito dominante nel “vecchio Messico”, ma perdendo sempre più il polso delle zone più sviluppate del Paese (il nord controllato dal PAN, il Distretto federale dal PRD). Non bisogna però dimenticare che se il PRi ha perso la maggioranza assoluta cui sembrava abbonato, rimane comunque il primo partito messicano.

    Il PRD è emerso dalle elezioni come il secondo partito, quando negli anni precedenti aveva corso il rischio di implodere a seguito di scissioni e lotte intestine. Cuauhtémoc Cárdenas rappresenta l’immagine stessa di tale traversata del deserto, essendosi consolidato come la principale alternativa del PRi quando qualche tempo fa si dubitava che avesse ancora un futuro politico.

    Il problema del PRD è che il suo consenso è basato su due pilastri poco omogenei: da una parte un elettorato radicale, di sinistra in termini messicani (cioè legato all’eredità rivoluzionaria), dall’altro un elettorato moderato che si è orientato recentemente verso il PRD per punire gli errori del PRI. Si tratta in questo caso di un elettorato “in libera uscita”, che potrebbe essere risucchiato dal PRI se tale partito si dimostrasse in grado di portare a termine il proprio processo di modernizzazione e se nel PRD prevalesse l’anima radicale. L’altro grande problema del PRD è la sua scarsa forza al di fuori della capitale e degli stati centrali.

    In realtà, i destini di PRI e PRD sono legati a filo doppio: in entrambi i casi due
    anime, una radical-populista e un’altra liberale, coesistono all’interno del
    partito. Nel contesto del nuovo multipartitismo una situazione di questo tipo non
    è sostenibile a lungo termine se non a
    detrimento della forza dei partiti stessi.
    E significativo notare come tutt’oggi
    più del 60 per cento delle preferenze dell’elettorato vadano a partiti il cui referente ideologico è la rivoluzione di inizio secolo. Questo paradosso la dice lunga sulla forza dei simboli nella politica e
    nella società messicane cui accennavamo all’inizio dell’articolo.

    Il PAN, che sembrava destinato a consolidarsi come il secondo partito del Paese, espressione di un’ideologia liberale e business-oriented, avente l’appoggio delle classi imprenditoriali dominanti negli stati del nord, vede rallentare la sua ascesa e sconta il decennio di riforme economiche portate avanti dai tecnocrati del PRI, che hanno svuotato di contenuti il suo programma. Il PAN si dimostra poi incapace di incidere al di fuori degli stati settentrionali, suoi bacini d’utenza tradizionali.

    Le incognite relative al futuro politico del Messico sono quindi molteplici: ciò che sembra poco probabile è però un ritorno al passato in materia di riforme economiche. Se è vero che il partito di moda, il PRD, è critico nei confronti del liberalismo, non sembra però in possesso di una ricetta alternativa.

    L’abbandono del modello dirigista e il cammino intrapreso con l’adesione al NAFTA si collocano senza dubbio come scelte irrinunciabili, che al di là della persistenza delle etichette ideologiche rappresentano il ripudio oggettivo dell’eredità rivoluzionaria.

    In questo contesto acquisiscono una loro centralità altri fattori cruciali per il futuro del Paese:

    • – anzitutto la necessità di elaborare un nuovo modello sociale che riesca a trasferire in maggior misura sulla popolazione i benefici delle riforme, finora confinati a settori troppo limitati della società;
      – il consolidamento della lotta contro la corruzione politica e il narcotraffico: il Messico si sta trasformando da semplice paese di transito dei narcotici in primo produttore mondiale di cocaina ed eroina. Le conseguenze sull’ordine pubblico e sulla moralità del sistema politico e sociale sono traumatizzanti in un paese nel quale stanno saltando gli equilibri di potere preesistenti;
      – la ripresa del dialogo con i movimenti di guerriglia, per il momento infruttuoso. Tali movimenti sono nati in Messico proprio mentre stanno sparendo nel resto dell’America Latina. Il dialogo con l’EZLN (gli Zapatisti) non ha dato risultati concreti e nello Stato di Guerrero è nato l’ Ejército Popular Revolucionario (EPR). Il problema di fondo è quello della necessità di agganciare le zone meno sviluppate al treno della modernizzazione in atto nel resto del Paese; gli ultimi tragici avvenimenti nel Chiapas denotano la complessità del problema;
      – sul piano internazionale, l’opportunità di riequilibrare la collocazione chiaramente pro-nordamericana del Paese con un approfondimento delle relazioni in altre direzioni: i negoziati in corso con l’Unione europea e il dialogo con il MERCOSUR sembrano aprire prospettive incoraggianti in questo senso.
    Ix Chel, moglie del dio Maya del Cielo.

    In conclusione, il Messico è alle prese con un processo di trasformazione non esente da rischi e possibili momenti di crisi. In questo senso il caso messicano è particolarmente emblematico nel contesto latino-americano: paese di transizione tra l’America Latina e gli Stati Uniti, in esso convivono in misura sorprendente il Primo e il Terzo mondo, problemi del Nord e quelli del Sud.

    Il Messico, preso a volte come modello di stabilità politica e a volte come esempio di “tirannia democratica”, a volte come modello di Stato benefattore e altre volte come esempio di Stato inefficiente e corrotto, è stato comunque sempre un riferimento importante per gli altri paesi dell’area.

    Non c’è dubbio che questa dimensione non verrà meno nel prossimo futuro е che il Messico non potrà che continuare ad attrarre l’attenzione di tutti gli osservatori interessati allo sviluppo delle società latino-americane.

  • Il Nicaragua dall’utopia alla realtà

    Come si inquadrano le recenti elezioni nicaraguensi nel contesto роlitico centroamericano? L’ascesa alla presidenza di Arnoldo Alemán riflette una situazione puramente interna al Nicaragua o è in linea con una tendenza più generale in America centrale?

    Al momento in cui scriviamo, nei giorni immediatamente successivi alle elezioni del 20 ottobre, non disponiamo ancora dei risultati definitivi: è però fuori discussione che il presidente eletto sia Arnoldo Alemán. candidato di Alianza Liberal, che ha senz’altro oltrepassato la soglia del quarantacinque per cento necessaria per essere proclamato vincitore al primo turno. Secondo gli ultimi dati Alemán supererebbe il quarantotto per cento dei voti, mentre i consensi raccolti
    dal candidato del Frente Sandinista de Liberación Nacional, l’ex presidente Daniel Ortega, si aggirerebbero intorno al trentotto per cento.
    Il Fsln non ha accettato immediatamente il responso delle urne, adducendo irregolarità nel voto, specie nelle regioni periferiche. Ma se è indubbio che l’organizzazione sia stata molto carente e confusa, in particolare nelle zone rurali, gli osservatori internazionali sono stati
    unanimi nell’affermare che le anomalie non erano tali da inficiare il risultato elettorale.

    Com’era largamente previsto gli altri candidati, tra cui l’ex vicepresidente Sergio Ramirez, ora transfuga dal Fsln e candidato del Movimiento Renovador Sandinista, che si proclama l’erede autentico del sandinismo, si sono piazzati lontanissimo dai due contendenti principali, stritolati dalla forte bipolarizzazione che caratterizza la vita politica nicaraguense. Tale risultato penalizza numerosi personaggi politici e molti dei partiti della Unión Nacional Opositora, la coalizione che nel 1990 aveva portato alla vittoria Violeta Barrios de Chamorro, la presidentessa uscente. Basti dire che al terzo posto troviamo, con il cinque per cento, il pastore evangelico Guillermo Osorno, candidato del Camino Cristiano Nicaraguense, che di certo non è espressione delle forze politiche tradizionali.
    La vittoria di Alemán era prevista da tempo: da almeno un anno l’ex sindaco di Managua si era profilato come il candidato da battere, sembrando in grado di poter attrarre su di sé la maggior parte dell’elettorato di centro-destra, contrario a qualsiasi tentazione di ritorno al
    sandinismo.
    Il suo avversario più pericoloso, l’ex ministro della Presidenza e genero di Violeta Chamorro, Antonio Lacayo, non ha avuto la possibilità di partecipare alla competizione. Questi è stato, di fatto, l’uomo-chiave della passata presidenza, il vero presidente-ombra; però non ha potuto presentarsi a seguito della riforma costituzionale, che limita le candidature di familiari del presidente in carica (sull’importanza di questo provvedimento ritorneremo in seguito).

    La signora Chamorro, il cui merito essenziale come candidata dell’Uno alle elezioni del 1990 era quello di essere la vedova della figura-simbolo dell’antisomozismo, il giornalista Pedro Joaquín
    Chamorro, non era nulla più che una scelta di bandiera per tenere assieme una coalizione eterogenea di quattordici partiti (tutti i movimenti politici есcetto quello sandinista). Questa, infatti, rappresentava l’unica possibilità per le opposizioni di sconfiggere il Fsln, che
    governava dalla caduta di Somoza (1979).
    Prevedibilmente, una volta raggiunto il grande obiettivo elettorale con la vittoria su Ortega nel febbraio 1990, la convivenza si dimostrò impossibile. La bancada (così si chiamano i gruppi
    parlamentari in Nicaragua) Uno perse rapidamente la propria unità e Violeta Chamorro, che di fatto non era una personalità politica, ruppe con una parte importante della coalizione che l’aveva sorretta delegando la gestione del potere al genero e assumendo un ruolo più che altro di rappresentanza e di prima ambasciatrice del nuovo Nicaragua sulla scena internazionale.

    L’equidistanza della Chamorro dalle diverse forze politiche componenti la Uno si era però perduta; del resto, la maggioranza raggiunta non era tale da permettere alla coalizione di portare avanti delle riforme in grado di incidere in modo significativo sull’eredità sandinista. Il duo Lacayo-Chamorro impostò dunque la propria azione di governo su una collaborazione fattuale con l’opposizione, la cui bancada era guidata da Sergio Ramirez.
    Che senso aveva tale collaborazione, che faceva seguito al durissimo «muro contro muro» di quelle drammatiche elezioni?

    Se da un lato abbiamo già sottolineato la debolezza strutturale della nuova maggioranza, dall’altro crediamo che ogni osservatore imparziale debba ammettere che il bilancio di undici anni di sandinismo non possa considerarsi totalmente negativo. I sandinisti, guidati da Daniel Ortega e da suo fratello Humberto, capo delle forze armate, avevano certo commesso, trascinati da impostazioni ideologiche radicalmente di sinistra, errori gravi nella gestione dell’ecоnomia, perseguendo un modello di proprietà collettiva dei mezzi di produzione che ha avuto risultati nefasti ovünque sia stato applicato. Ma il loro altro grande torto non era forse stato quello di dare priorità alle politiche sociali ed educative in un’epoca nella quale il leitmotiv dominante l’economia mondiale era diametralmente opposto a tali priorità? Era di fatto possibile negli anni Ottanta, al di là del valore personale di qualche leader o della supposta buona volontà di una classe dirigente, portare avanti un esperimento di trasformazione
    sociale in un paese centro-americano?

    Il sandinismo, ideologia di sinistra di concezione latino-americana e non sovietica, era giunto a cogliere la sua oсcasione storica in un momento nel quale le condizioni esterne non avrebbero potuto essere più negative. Il Nicaragua, divenuto suo malgrado teatro di una battaglia politica e militare che andava molto al di là della portata effettiva della «rivoluzione sandinista, dovette assumere per un decennio un ruolo sproporzionato sulla scacchiera internazionale come protagonista di un confronto ideologico che trascendeva la realtà nazionale.
    L’ostracismo delle amministrazioni Reagan e Bush nei confronti del governo di Managua, manifestatosi platealmente con l’appoggio ai contras, creò condizioni tali da rendere impraticabile l’esperimento sandinista. Se a questo aggiungiamo le difficoltà oggettive della guerra civile e la radicalizzazione dei dirigenti sandinisti, che di fronte a tale situazione rifuggirono ogni compromesso chiudendosi a riccio su posizioni strategico-ideologiche impossibili da mantenere, possiamo comprendere come il sandinismo non abbia potuto ottenere un successo pieno. Ma se questo è fallito per le ragioni sopra illustrate, certe conquiste sociali che per la prima volta i nicaraguensi avevano potuto conseguire vanno messe, nonostante tutto, all’attivo del sandinismo.

    Il Fsln ha praticato per un decennio una politica utopica e forse eccessiva nel suo radicalismo, ma non totalmente fuori luogo in un paese i cui livelli di povertà e ingiustizia sociale sono sconcertanti (attraversare Managua è un’esperienza che coglie impreparato anche chi è abituato agli scenari di povertà così frequenti negli agglomerati urbani del Terzo Mondo). L’aquis non poteva essere eliminato da un giorno all’altro, e di questo erano coscienti anche i sostenitori dell’oрposizione vincitrice nel 1990 e la Chiesa cattolica, che pure ha sempre avuto un rapporto molto conflittuale con il sandinismo. La concomitanza di fattori rendeva necessaria una coabitazione cooреrativa tra il governo dell’Uno (o di Violeta Chamorro) e l’opposizione sandinista, materializzatasi però solo nella seconda parte del mandato presidenziale, dopo un lungo periodo di diatribe all’interno della maggioranza e tra maggioranza e opposizione.

    Principale risultato di tale mutamento di tendenza, verificatosi a partire dal 1994, è stata la riforma costituzionale approvata nel giugno 1995, che ha modificato la composizione della Corte suprema e del Consiglio elettorale – organismi che si è cercato di depoliticizzare -, ha ridotto la durata del mandato presidenziale da sei a cinque anni e ha ristretto l’accesso alle
    cariche elettive dei familiari del presidente in carica. Questultima modifica, introdotta per emendamento e non presente nella proposta iniziale, può sembrare di poca importanza ma è invece molto significativa nel contesto del Nicaragua, un paese nel quale un ristretto numero di famiglie ha concentrato da sempre il potere economico e politico: risulta curioso a un osservatore esterno di tale realtà notare come una quindicina di cognomi si rincorrano ossessivamente da un lato all’altro dello steccato politico e nei posti-chiave dell’Amministrazione e del settore privato. La riforma, pur senza apportare modifiche sostanziali, risulta comunque un passo in avanti di sicuro significato sulla via della
    modernizzazione del sistema politico nazionale.
    Ma la convivenza tra governo e opposizione, che pure ha dato luogo a questi risultati, non ha impedito che la vita politica nicaraguense continuasse a essere caratterizzata da contrasti ideologici profondi. Tale situazione è forse inevitabile in un paese che ha vissuto un lungo pеriodo di guerra (cinquantamila morti dal 1978 su una popolazione di 4,5 milioni di abitanti) e deve confrontarsi con una situazione di povertà estrema: il reddito pro capite del Nicaragua è di 430 dollari americani, il più basso dell’America continentale e superiore solo al dato di Haiti. La polarizzazione del sistema politico è quindi una conseguenza delle lacerazioni provocate dalla lunga guerra civile e della drammaticità della situazione sociale che inasprisce i conflitti ideologici.

    Come interpretare la seconda sconfitta elettorale del Fsln, che pure rimane, individualmente considerato, il primo partito nicaraguense?
    Il fallimento del sandinismo nella sua accezione radicale è stato seguito dalla sconfitta del sandinismo nella sua versione «socialdemocratica». Aveva causato grande sorpresa il nuovo look di Ortega, la cui strategia elettorale era basata su toni concilianti e pacifici che poco avevano da spartire con gli atteggiamenti guerreggianti del passato.
    Il Fsnl ha candidato alla vicepresidenza un ex proprietario terriero espropriato, Juan Manuel Caldera, a significare il nuovo spirito conciliatore del sandinismo light. Il grigioverde tradizionale del presidente Ortega è stato sostituito dal bianco immacolato del candidato Ortega. Di fatto questa strategia ha dato dei buoni risultati perché il partito ha recuperato terreno nel corso dell’ultimo anno, raddoppiando i consensi ottenuti rispetto alle intenzioni di voto espresse un anno fa. Ma una volta di più la sinistra centroamericana si è dimostrata incapace di vincere delle elezioni: alla sconfitta a sorpresa del 1990 è seguita la sconfitta prevista del 1996.

    Al di là della scarsa credibilità della riconversione, ha fatto forse ancor più male al sandinismo il fenomeno del piñatismo», espressione che sta a significare l’appropriazione indiscriminata di beni espropriati di cui si sono resi protagonisti le maggiori figure del sandinismo nel periodo intercorso tra la sconfitta elettorale del 1990 e l’accesso formale alla presidenza di Violeta Chamorro. Oltre agli errori del passato, comuni a molti altri paesi del socialismo reale.
    questo atteggiamento ha inciso pesantemente sulla coerenza e la credibilità della conversione dei sandinisti alla democrazia e ha annacquato i risultati positivi della loro gestione.
    La riconversione difficile della sinistra rivoluzionaria alle responsabilità della democrazia non è un fenomeno nicaraguense ma è comune agli altri paesi centroamericani e riflette le difficoltà più generali della sinistra in America Latina, che sta vivendo una profonda crisi esistenziale legata solo in parte al tramonto del socialismo reale e alla crisi della sinistra nei paesi occidentali.
    La debolezza di fondo è legata all’inesistenza dello stato sociale, la cui difesa e modernizzazione è divenuto il contesto nel quale si muove la sinistra europea.
    In America centrale l’utopia rivoluzionaria è tramontata e la sinistra non è stata in grado di trasformare le sue istanze radicali di cambio in proposte riformistiche credibili nell’ambito del processo di ricostruzione delle società civili nell’istmo. La situazione di estremo disagio economico che vivono la maggior parte dei paesi della regione rende nei fatti impossibile una politica sociale compatibile con le ricette internazionali a cui questi paesi sono sottoposti e nei fatti risultano vincenti le proposte politiche di centro-destra, venate spesso di populismo.
    Il tramonto delle ideologie ha significato l’auge di politiche che abbiano dimostrato una certa efficacia gestionale e ciò spiega le frequenti vittorie di ex sindaci delle capitali nelle recenti competizioni elettorali (a Aléman dobbiamo aggiungere Calderón, già primo cittadino di San Salvador e Arzù, ex sindaco di Ciudad de Guatemala).

    L’ultimo decennio ha visto dapprima la pacificazione progressiva dell’istmo centro-americano e poi T’inizio dei processi di ricostruzione delle società e dei sistemi economici. Il passo successivo, già parzialmente intrapreso in alcuni paesi, è quello della modernizzazione delle strutture statali e della diminuzione delle disuguaglianze sociali tramite lo sviluppo economico.
    In questo senso il Nicaragua, ma anche il Salvador, il Guatemala e l’Honduras hanno tutto da guadagnare da un ampliamento progressivo delle basi del pоtere reale e da una riduzione ai minimi termini dei contrasti ideologici del passato. Quindi l’affermazione di Amoldo Aléman non va letta riduttivamente come un ritorno al passato (il somozismo), ma come un ulteriore passo verso la stabilizzazione economica e sociale nel quadro del consolidamento progressivo della democrazia.

  • Guatemala: le ragioni di una pace difficile

    I paesi dell’istmo centro-americano sono stati caratterizzati, nel corso degli anni Ottanta, da situazioni di forte instabilità che hanno risparmiato soltanto il Costa Rica: guerre civili in Guatemala e Salvador, conflitti tra contras e sandinisti in Nicaragua, riflessi di questo scontro in Honduras e dittatura di Noriega a Panama.

    Una dopo l’altra queste situazioni si sono ricomposte e la via della riconciliazione nazionale è stata intrapresa ovunque. L’unico paese nel quale la guerriglia è ancora armata e la pace non è stata ancora firmata è il Guatemala. In questo articolo vorremmo analizzare la situazione esistente anche alla luce dell’elezione del nuovo presidente Alvaro Arzù.

    Il Guatemala presenta caratteristiche specifiche nel contesto non solo centroamericano ma anche latino-americano: oltre alla già accennata sopravvivenza della guerriglia, il Paese è emblematico per la composizione della sua popolazione. Il sessanta per cento dei guatemaltechi è di origine maya e si esprime in ventidue lingue diverse: non sempre queste popolazioni affiancano la conoscenza dello spagnolo a quella della loro lingua autoctona. La popolazione maya è concentrata nelle parti settentrionale e occidentale del Paese, caratterizzate anche da un minore sviluppo economico e da un maggiore grado di povertà.

    In Guatemala esiste quindi una dicotomia economica, sociale e culturale tra la parte orientale-centrale-pacifica e quella nord-occidentale: la prima è economicamente più sviluppata, più urbanizzata (anche se esiste un solo grande agglomerato, quello della capitale), ha le terre migliori e più produttive, una popolazione maggiormente creola che si esprime in spagnolo e un’amministrazione statale presente; la seconda vive al margine dello Stato e fuori dal circuito dell’economia moderna ed è in buona parte estranea al resto del Paese. La guerriglia controlla buona parte di questo territorio, le cui terre sono parcellizzate e improduttive.

    Questa forte presenza di popolazione di origine maya, sostanzialmente esclusa dalla modernità, è la peculiarità strutturale che maggiormente condiziona la situazione.

    La storia guatemalteca è stata a lungo caratterizzata dalla presenza di governi autoritari controllati dall’esercito. L’eccezione più rilevante fu il periodo democratico che durò dal 1944 al 1954: da quella data (deposizione del presidente Arbenz) fino al 1985 si sono susseguite diverse giunte militari.

    La guerriglia cominciò a essere attiva nel 1962: la guerra civile vera e propria ebbe il suo culmine negli anni dal 1975 al 1983, ma come abbiamo già detto la Unidad revolucionaria nacional guatemalteca (Urng) è ancora attiva e controlla alcune zone del Paese.

    Trentaquattro anni di conflitto armato hanno causato circa centomila morti e quarantamila desaparecidos: la guerra ha anche obbligato circa mezzo milione di persone, essenzialmente di origine maya, ad abbandonare le regioni d’origine e a trasferirsi in altre zone, anche al di là
    della frontiera messicana (si tratta dei cosiddetti desplazados).

    Il periodo più aspro del conflitto fu quello degli undici mesi di governo, tra il 1982 e il 1983, del generale Rios Montt. Questi attuò una repressione spietata nelle zone maya che provocò molte vittime tra la popolazione civile, perciò è interessante capire come sia possibile che un ex dittatore con simili caratteristiche possa essere ancora oggi protagonista della vita politica guatemalteca: di fatto il partito da lui fondato, il Frente republicano guatemalteco (Frg) ebbe la maggioranza relativa dei voti nelle elezioni legislative seguite dall’autogolpе promosso dal presidente Jorge Serrano nel giugno 1993. Lo stesso Rios Montt darebbe stato candidato alla presidenza (con buone possibilità di vittoria) alle recenti elezioni presidenziali se una regola costituzionale ad hoc non glielo avesse impedito. Il candidato della sua formazione politica, Alfonso Portillo, da molti considerato il semplice portavoce di Montt, è invece arrivato al secondo turno, ottenendo il 48,78 per cento dei voti a fronte del 51,22 per cento di Alvaro Arzù, sostenuto dal Partido de avanzada nacional (Pan).

    La spiegazione di questo paradosso è legata alla già menzionata spaccatura tra due diversi Guatemala. Se pensiamo che al referendum sullo scioglimento del Congreso promosso da Ramiro de León Carpio, successore di Serrano, e alle successive elezioni legislative, quelle vinte dal Frg, la partecipazione elettorale fu del quindici per cento, possiamo capire come una stragrande maggioranza della popolazione viva al di fuori del sistema politico. Se pensiamo poi all’astensione pressoché totale delle zone a maggioranza maya, particolarmente colpite dalla repressione, il paradosso è già parzialmente chiarito. A Ciudad de Guatemala e in generale nella zona orientale del Paese la mano dura di Rios Montt non era stata così drastica come in quella occidentale: anzi, l’inasprimento della delinquenza comune, che ha reso la capitale piuttosto pericolosa, faceva desiderare da parte dell’opinione pubblica un ritorno a metodi polizieschi e sbrigativi.

    Abbiamo detto all’inizio che il Guatemala vive una situazione particolare rispetto agli altri paesi centro-americani: questo non significa però che significativi processi di cambiamento non siano in corso, e per analizzarli esaurientemente dobbiamo fare ancora un passo indietro.

    Il 25 maggio 1993 il presidente Jorge Serrano sospende le garanzie costituzionalie cerca di sciogliere il Congreso. Tale gesto è motivato, a suo dire, dalle resistenze poste dalla classe politica alla sua gestione. La comunità internazionale e le istituzioni, in particolare la Corte cоstituzionale, reagiscono prontamente al tentativo di golpe istituzionale e dopo quattro giorni Serrano è costretto a riparare a Panama. Anche il tentativo del vicepresidente Espina Salguero di assumere il potere fallisce. Dopo dodici giorni di crisi istituzionale il Congreso, seguendo il parere della Corte costituzionale, elegge un presidente destinato a portare a termine il mandato incompiuto di Serrano. Questi è il procurador de derechos humanos Ramiro de León Carpio, che manterrà la presidenza sino alla recente elezione di Alvaro Arzu (gennaio 1996).

    De León Carpio aveva esercitato con vigore il suo delicato incarico di procuratore; era stato una spina nel fianco del governo e della pubblica amministrazione e aveva preso iniziative importanti tese a limitare gli abusi dell’esercito in materia di ordine pubblico e di reclutamento forzoso.

    Al momento del colpo di stato de León Carpio reagisce con decisione al tentativo di Serrano: un atteggiamento che, con la sua relativa indipendenza politica e la credibilità di cui si era saputo circondare, spiega la nomina successiva.

    Nell’esercizio del mandato presidenziale de León Carpio ha intrapreso iniziative importanti:

    • – una riforma costituzionale che ha riordinato l’organizzazione del potere legislativo e di quello giudiziario, fortemente sospetti di corruzione;
      – una riforma fiscale, fondamentale in un
      paese ove il delitto fiscale non esisteva e
      in cui la pressione impositiva è scandalosamente bassa;
      – il rilancio dei negoziati con la guerriglia.

    Senza entrare in dettaglio, è significativo sottolineare come il promotore sia riuscito a portare avanti tali riforme pur non essendo molto ben visto dai partiti tradizionali, che detengono la maggioranza parlamentare. In realtà è stato proprio il particolare clima di catarsi conseguente al tentativo di golpe che ha creato le condizioni per lo scioglimento del Congreso, la proposta di riforme e il successivo referendum istituzionale. Si tratta di una situazione curiosamente rovesciata rispetto a quella del Perù di Fujimori, dove l’autogolpe» è invece riuscito e le riforme sono state intraprese dallo stesso presidente che aveva sospeso la legalità costituzionale.

    Il risultato apparente di tali innovazioni è una maggiore credibilità delle istituzioni, depurate di molti elementi corrotti.

    Vorremmo però soffermarci con maggiore attenzione sugli altri due aspetti delle riforme cui abbiamo accennato in precedenza, che sono a nostro giudizio strettamente connessi e vanno alla radice dei problemi del Paese: la riforma fiscale e i negoziati di pace.

    In Guatemala la sanità pubblica raggiunge appena il venticinque per cento della popolazione; gli analfabeti sono il quarantanove per cento della popolazione (il settantadue per cento nelle zone rurali); secondo dati della fine degli anni Ottanta, il settantasette per cento delle famiglie vive in condizioni definite di povertà e il cinquantacinque in condizioni di povertà estrema. In questo scenario di grande bisogno la pressione fiscale esistente in Guatemala era nel 1994 del 6,8 per cento del prodotto interno lordo: la più bassa in America Latina, di gran lunga inferiore persino rispetto agli altri paesi centro-americani. Se aggiungiamo poi che il delitto fiscale non esisteva neppure nel codice, possiamo capire come lo Stato guatemalteco si trovasse in enormi difficoltà nel fronteggiare anche le esigenze più elementari.

    Una modernizzazione fiscale era essenziale per poter impostare delle riforme strutturali che affrontassero tale complessa situazione di sottosviluppo. D’altro canto la protesta, materializzatasi progressivamente nel movimento di guerriglia, è motivata proprio dall’ineguaglianza e dal sottosviluppo. La speranza di trovare un accordo con la guerriglia è quindi legata alla possibilità di dare corpo a una politica di investimenti e spese sociali per la quale sono necessarie risorse. Pertanto i due aspetti – pаcificazione e riforma fiscale – sono strettamente legati tra loro.

    La riforma fiscale, che prevedeva la nozione di delitto fiscale, ha aumentato il tasso impositivo del 2,2 per cento e introdotto un processo di rafforzamento e decentramento dell’amministrazione di settore. Parallelamente a queste innovazioni sul lato delle entrate ha poi rafforzato i fondi di spesa sociale e il decentramento delle strutture sanitarie ed educative. Si tratta dei primi ma fondamentali passi in questa direzione.

    Queste proposte hanno dovuto affrontare parecchie resistenze da parte delle «cupole» di potere tradizionali ma sembra difficile poter imboccare un cammino a ritroso. Il blocco degli scontenti (grandi proprietari terrieri e quella parte della classe imprenditoriale meno incline alla modernizzazione) ha dato forza al partito politico di Rios Montt e alla candidatura populista di Portillo nelle recenti elezioni presidenziali, alle quali de León Carpio non si è potuto presentare perché il sistema guatemalteco non prevede in nessun caso la possibilità di rielezione per il capo dello stato in cariсa.

    Il vincitore, Alvaro Arzù, è considerato un conservatore di stampo liberale e ha ottenuto il grosso dei consensi nelle zone urbane. In realtà, pur avendo un profilo che non sembrerebbe troppo adatto dare continuità alle politiche del suo predecessore, Arzù rappresentava senza dubbio il male minore rispetto alle prospettive di una presidenza populista (Rios Montt e gli ultra-conservatori).

    Per la prima volta dopo quarant’anni le elezioni hanno registrato la partecipаzione della sinistra, rappresentata dal Frente democratico nueva Guatemala.
    L’Urng ha poi avallato le elezioni concedendo una tregua di tredici giorni per permetterne il regolare svolgimento. Siamo quindi in presenza di forti segnali di normalizzazione. Il suo approfondimento, decisivo per il futuro del Paese, dipenderà essenzialmente da due fattori: la ripresa dei negoziati con la guerriglia e la riduzione del peso politico delle forze armate. Proprio nei giorni delle elezioni, l’uccisione a Xaman di undici indigeni rientrati dal Messico ha gettato luci inquietanti sulla situazione esistente nelle zone rurali e sul ruolo dei militari.

    De León Carpio non ha potuto portare a termine l’accordo con l’Urng, che avrebbe dovuto essere firmato nel 1995 dopo la formazione della Missione delle Nazioni Unite per il Guatemala (Minugua), causa probabilmente il desiderio della controparte di attendere i risultati elettorali. Il black-out elettrico della notte del 12 novembre 1995 (elezioni legislative e primo turno presidenziale) potrebbe essere stato un avvertimento della guerriglia ai suoi interlocutori.

    Antonio Sant’Elia: studio per centrale elettrica (1913). Como, Musei Civici.

    Di fatto la prosecuzione dei negoziati pare, per le ragioni esposte in precedenza, l’unica via possibile.

    Nel corso della sua recente visita in Messico (fine febbraio), Arzù ha incontrato informalmente dei rappresentanti dell’Urng: è la prima volta che un presidente guatemalteco compie un tale
    passo, che dovrebbe significare una ripresa del dialogo interrotto da più di un anno.

    Prima di ciò, il governo e l’Urng avevano firmato quattro accordi preliminari il cui scopo era quello di preparare il terreno per l’intesa definitiva:

    • – l’accordo globale sui diritti umani;
      – l’accordo sul ristabilimento delle popolazioni sradicate dal conflitto;
      – l’accordo sulla creazione di una commissione per il chiarimento storico delle violazioni dei diritti umani e delle violenze che hanno causato sofferenze al popolo guatemalteco;
      – l’accordo sull’identità e i diritti delle popolazioni indigene.

    Fondi di emergenza sono stati messi a disposizione per rendere possibili tali intese. È chiaro che quarant’anni di violenza non possono trasformarsi con facilità in una pace stabile, come i fatti di Xaman dimostrano. Prospettive di soluzione dei problemi atavici del Guatemala si sono comunque aperte e in questo senso l’eccezione di cui abbiamo parlato all’inizio non è che relativa. Ma il processo negoziale in corso potrà trasformarsi in pace reale solo se le politiche riformistiche tese a ridurre disuguaglianze ed esclusioni verranno continuate e rafforzate. Lo scenario nel quale tali riforme si devono situare è quello dell’integrazione delle popolazioni di
    origine indigena nella società guatemalteca.

  • Le conseguenze della svalutazione del franco Cfa sullo sviluppo dei paesi dell’Africa francofona

    Le conseguenze della svalutazione del franco Cfa sullo sviluppo dei paesi dell’Africa francofona

    Nel gennaio 1994 il franco Cfa, valuta comune di quattordici paesi dell’Africa occidentale e centrale di lingua francese, è stato svalutato del cento per cento rispetto al franco francese: si è trattato del primo provvedimento di questo tipo dal 1948.

    Tale misura, da tempo auspicata dal Fondo monetario internazionale e dalla Banca mondiale, è stata presentata come un passo necessario e inevitabile nel quadro delle riforme di aggiustamento strutturale in atto nella regione, aventi per obiettivo il rilancio della crescita
    economica in paesi da tempo in preda a una crisi profonda.
    A distanza di quasi due anni dalla svalutazione, una decisione di enorme peso per gli interessati e che ha suscitato in Francia un vivace dibattito tra gli specialisti, ci sembra interessante analizzare brevemente se gli effetti preannunciati in termini di rilancio dello sviluppo si siano concretizzati o se, al contrario, gli effetti negativi di tale misura non abbiano più che controbilanciato quelli positivi aggravando ulteriormente la difficile situazione economica e sociale dei paesi della zona.
    Per poter valutare compiutamente la situazione è opportuno fare un passo indietro e illustrare le principali caratteristiche del legame tra franco francese e franco Cfa.

    Sin dal 1945 il Tesoro francese ha garantito nella «zona-franco» (che allora costituiva l’Africa occidentale francese) una convertibilità fissa tra le due monete alla parità 1/50 (1 franco francese = 50 franchi Cfa). La convertibilità tra le due monete è senza limiti e la mobilità dei capitali all’interno della regione assoluta. I paesi sono obbligati a depositare presso il tesoro francese il sessantacinque per cento delle loro riserve come controparte della copertura da parte della Francia dei loro eventuali deficit di bilancia corrente. Tra i quattordici paesi della regione esiste dunque un’unione monetaria. Essi sono divisi in due gruppi: i sette paesi dell’Umoa (Union Monétaire Ouest-Africaine, composta da Senegal, Mali, Niger, Burkina Faso, Соsta d’Avorio, Togo e Benin) e i sei dell’Africa centrale (Ciad, Centrafrica, Congo, Gabon, Camerun e Guinea equatoriale), oltre alle Comore, paese che, pur essendo situato fuori zona, prende parte comunque al meccanismo.
    L’emissione di moneta nell’Umoa è gestita dalla Bceao (Banque centrale des Etats d’Afrique de l’Ouest) e nei paesi dell’Africa centrale dalla Beac (Banque des Etats d’Afrique Centrale). Curiosamente la sigla Cfa non ha lo stesso significato nelle due sotto-zone: in Africa occidentale è l’abbreviazione di Communauté financière d’Afrique, in Africa centrale di Coopération financière en Afrique Centrale.
    Non fanno parte dell’area franco i paesi di lingua non francese, con l’eccezione della Guinea equatoriale, che vi si associò nel 1985.

    Dobbiamo sottolineare come la parità tra franco francese e franco Cfa sia sopravvissutaa due autentiche rivoluzioni, una politica e l’altra monetaria: il processo di decolonizzazione che ha trasformato, nel corso degli anni Sessanta,le colonie francesi in stati indipendenti e il crollo del sistema monetario internazionale a cambi fissi nel 1973.
    Fino al 1985 i paesi della zona franco hanno avuto tassi di crescita superiori agli altri paesi non africani, mentre successivamente le loro condizioni economiche si sono deteriorate notevolmente.
    Nel periodo 1986-1992 la crescita del Pib annuale dei paesi Cfa è stata dell’uno per cento, mentre quelli fuori zona crescevano nello stesso periodo del tre per cento annuale. Contemporaneamente, le esportazioni Cfa decrebbero del quaranta per cento raggiungendo
    quasi lo zero, mentre i paesi africani non Cfa registrarono una crescita delle esportazioni.
    Se l’ancoraggio al franco francese non aveva avuto che effetti positivi sino al
    1985, a partire da allora si è rivelato una corazza assai scomoda da indossare per
    i paesi della regione (e per il Tesoro francese…). Alcuni dei fattori che spiegano il declino relativo della regione sono indipendenti dalle questioni monetarie, come il peggioramento delle ragioni di scambio delle esportazioni tradizionali della regione (petrolio, caffè, cacao, cotone e arachidi) – fenomeno questo di natura mondiale – e la bassa produttività dei fattori di produzione; ma un dato di estrema importanza è stato l’apprezzamento complessivo del franco francese rispetto al dollaro (quaranta per cento nel periodo 1986-1992), che ha influenzato pesantemente la competitività dei prodotti primari dell’area, quotati in dollari.

    La perdita di competitività ha originato un crescente indebitamento pubblico ed estero, che ha sprofondato la regione in una grave depressione economica.
    In questo contesto, le politiche di aggiustamento strutturale preconizzate dalle instituzioni di Bretton Woods prevedono una liberalizzazione della vita economica, con una riduzione del ruolo dello stato e un riavvicinamento alle realtà del mercato: una ricetta difficile da digerire
    per i paesi africani, ove lo stato ha tradizionalmente esercitato un ruolo importante, necessario per supplire alla carenza di una classe imprenditoriale dinamica e alle debolezze strutturali di tutti quei fattori (infrastrutture, comunicazioni, mercato dei capitali) imprescindibili per il buon funzionamento dell’economia di mercato.
    E’ chiaro che, in un quadro di questo tipo, l’esistenza di una relazione fissa di cambio tra il franco Cfa e il franco francese non potesse che risultare un’anomalia, dato che il valore «reale del franco Cfa nel periodo 1973-1994 non poteva essere quello immutabile garantito
    dall’accordo con Parigi.
    Della possibilità di una svalutazione si parlava da tempo, ma tale eventualità si è concretizzata solo nel gennaio 1994, quando i capi di stato africani dovettero accettare (volenti o nolenti) la decisione imposta dalla Francia in accordo con le istituzioni di Bretton Woods di svalutare il valore del franco Cfa del cento per cento rispetto al franco francese (solo del cinquanta per cento nel caso del franco delle Comore).

    Cosa ci si aspettava da tale provvedimento? Un effetto positivo si sarebbe dovuto produrre dallo stimolo delle esportazioni e dalla compressione delle importazioni. Un altro era l’intensificazione del commercio intraregionale, assai limitato nonostante la moneta comune. E’ da notarsi come tale effetto non fosse però immediato, ma supponesse un approfondimento delle misure di integrazione economica al di là dell’unione monetaria. In effetti, parallelamente alla svalutazione, i sette paesi francofoni dell’Africa occidentale hanno deciso di creare (riunione dell’11 gennaio 1994 a Dakar) l’Uemoa, che affianca l’integrazione delle politiche economiche e l’obiettivo della creazione di un mercato comune alla tradizionale politica monetaria comune. L’integrazione nel quadro dell’Uemoa ha fatto parecchi progressi
    nel corso di questi ultimi due anni e fa ben sperare per il futuro: il nuovo processo d’integrazione lascia un po’ fuorigioco l’altra istituzione regionale d’integrazione (Cedeao o Ecowas, secondo la dizione francese o inglese della sigla, che significa Comunità economica degli stati dell’Africa occidentale), alla quale appartengono tutti i paesi della regione
    ma che non si è dimostrata in passato molto efficace.

    Le prospettive di integrazione economica sono meno positive in Africa centrale: l’Udeac (Union Douanière des Etats d’Afrique Centrale) vive da anni in una situazione di stagnazione dalla quale non sembra in grado di uscire: l’integrazione economica tra i paesi di questa regione, afflitta anche da gravi crisi politiche a livello dei singoli stati, non sta facendo quindi nessun progresso sostanziale neanche dopo la svalutazione.
    L’effetto atteso della svalutazione sui deficit pubblici non era facile da prevedere, dato che sia le entrate sia le spese ne sarebbero state influenzate.
    Un punto cruciale ai fini della riuscita della manovra era quello del controllo dell’inflazione: se la svalutazione si fosse tradotta immediatamente in un aumento dei prezzi dello stesso ammontare, gli effetti sarebbero svaniti nel nulla.
    A più di un anno di distanza, che bilancio possiamo tracciare delle conseguenze della svalutazione? Essa serviva solo a placare le coscienze dei malati di ortodossia finanziaria e ad alleggerire il peso finanziario gravante sul Tesoro francese o ha avuto un effetto reale di
    creazione di sviluppo?

    In primo luogo dobbiamo notare come il tasso di inflazione medio nel corso del primo anno dopo la svalutazione sia stato del quarantacinque per cento: la temuta erosione immediata degli effetti della svalutazione non si è prodotta, grazie a un rigido controllo della domanda (i salari sono stati aumentati in media del dieci per cento). Il controllo dell’inflazione non è stato
    però uniforme nei vari paesi: dal trenta per cento di Burkina e Mali al cinquanta per cento e più dei paesi vicini alla Nigeria (che consumano molti prodotti importati da questo paese e diventati più cari dopo la svalutazione) vi è una notevole differenza.
    Ma ancora più significative sono state le differenze tra gli effetti dell’inflazione nelle popolazioni urbane e rurali: le prime hanno dovuto sopportare le conseguenze peggiori, dato che le remunerazioni sono aumentate, come abbiamo visto, in misura molto inferiore all’inflazione, provocando una riduzione drastica del livello di vita: le seconde hanno invece beneficiato di un netto miglioramento delle proprie condizioni economiche, dato che non si sono dovute confrontare con una diminuzione relativa delle entrate ma con un miglioramento
    delle ragioni di scambio dei prodotti agricoli che ha aumentato il loro reddito relativo.

    L’effetto positivo più importante della svalutazione è stato proprio quello sull’agricoltura della regione, specie delle colture d’esportazione. La coincidenza della svalutazione con un aumento generalizzato dei prezzi internazionali dei prodotti agricoli, ha generato un doppio effetto positivo che ha stimolato esportazione e crescita nel settore primario.
    Se questo è stato il principale risultato positivo della svalutazione, non bisogna dimenticare che esso è dipeso in buona parte dall’aumento dei prezzi mondiali, indipendente dalla svalutazione. Gli effetti positivi sarebbero stati ben inferiori in caso di diminuzione dei prezzi mondiali: siamo quindi di fronte a un effetto puramente congiunturale.
    Per quanto riguarda invece i prodotti agricoli non d’esportazione ma piuttosto di consumo locale (riso, mais, zucchero, carne) i loro prezzi, che prima della svalutazione erano generalmente più alti di quelli dei prodotti importati, sono ridivenuti competitivi.

    Le importazioni sono in generale diminuite e gli effetti della svalutazione sulle bilance dei pagamenti sono stati nel complesso positivi.
    Dobbiamo però sottolineare come il consumo dei prodotti importati sia molto superiore per le popolazioni urbane, che anche da questo punto di vista hanno dovuto fronteggiare la situazione più complessa (le maggiori difficoltà sono quelle sperimentate dal Benin e dal
    Camerun, paesi forti importatori dalla Nigeria).
    Il bilancio della svalutazione sul commercio estero è stato quindi generalmente positivo ma variegato, dato che i paesi con maggiore potenziale d’esportazione (Costa d’Avorio, Senegal, Camerun) hanno ottenuto i maggiori dividendi, mentre altri paesi hanno migliorato i loro conti con l’estero più sulla base di una riduzione delle importazioni e quindi della domanda che sulla base di un rilancio delle esportazioni, il primo obiettivo della svalutazione.

    Per quanto riguarda invece le prospettive di sviluppo industriale, gli effetti della svalutazione sono stati pressoché nulli o addirittura negativi nella misura in cui l’importazione di prodotti intermedi è divenuta più onerosa: di fatto solo le imprese agroindustriali hanno migliorato la loro situazione. Il problema di fondo è l’impostazione stessa del sistema industriale dell’Africa francofona, ancora orientato verso il vecchio modello di sostituzione delle importazioni e assai poco export-oriented.
    Lo sviluppo di un sistema industriale orientato all’esportazione sui mercati mondiali sembra quindi l’obiettivo più importante da raggiungere per i prossimi anni, ma non sono certo misure quali la svalutazione che si possono dimostrare utili allo scopo.

    E’ in questo senso fondamentale che gli stati della regione intensifichino il loro
    impegno su due fronti principali: da una
    parte quello degli investimenti, tesi alla
    modernizzazione del sistema produttivo
    e al miglioramento delle condizioni d’attrazione dei capitali internazionali, che
    hanno fuggito la regione negli ultimi anni spaventati dagli scarsi rendimenti е
    dalle incertezze politiche; dall’altro quello dell’intensificazione dei processi regionali di integrazione economica, sempre troppo timidi in passato e assolutamente necessari all’attuale contesto economico mondiale.

    L’ora della preghiera di O. Bot (1940)

    Se infatti pensiamo a quali regioni del Terzo Mondo hanno ottenuto recentemente i risultati migliori in termini di creazione, abbiamo da un lato i paesi asiatici la cui crescita economica è stata trainata dalle esportazioni ed è quindi stata il risultato di un sistema industriale
    competitivo; dall’altro i paesi dell’America Latina, che stanno uscendo dalla grande crisi degli anni Ottanta puntando sull’approfondimento dei processi di integrazione e sulla modernizzazione delle loro economie.
    Senza volere a tutti i costi riprodurre pedissequamente in Africa modelli esogeni di sviluppo economico (l’Africa deve infatti essere in grado di elaborarne uno proprio), è chiaro che sembra difficile ipotizzare per il continente un’uscita dal sottosviluppo che prescinda da una maggiore partecipazione dei paesi africani al commercio mondiale.

    Abbiamo già visto come passi positivi verso la creazione di un mercato comune siano stati dati in Africa occidentale (creazione dell’Uemoa); è però la prospettiva di un mercato comune che unisca i paesi dell’Africa occidentale e quelli dell’Africa centrale che dovrebbe essere presa come punto di riferimento ottimale, dato che in ogni caso il mercato costituito dai paesi dell’Uemoa sarebbe ancora di dimensioni limitate. Il problema è che in Africa centrale la situazione attuale è molto complessa (basti pensare ai problemi cronici di un paese dell’importanza dello Zaire) e che le prospettive esistenti di creazione di un grande mercato regionale sono per il momento remote.
    Per quanto riguarda poi le possibilità esistenti di lanciare grandi piani pluriannuali di investimento aventi come obiettivo la modernizzazione e diversificazione del loro sistema produttivo, è chiaro che i benefici reali ma limitati originati dalla svalutazione non sono cоmunque sufficienti a generare le risorse necessarie. La cooperazione internazionale dovrà quindi accompagnare gli sforzi di quei paesi della regione che dimostreranno di essere seriamente orientati sulla via dei cambiamenti strutturali.

    Com’è noto, le politiche di cooperazione allo sviluppo, sono seriamente messe in discussione nei paesi industrializzati, alle prese con processi di riduzione della spesa pubblica e con uno scetticismo crescente dell’opinione pubblica sui risultati delle politiche Nord-Sud. Il recente dibattito sulla definizione del secondo protocollo finanziario della IV Convenzione di Lomè ha evidenziato un dissenso importante al riguardo tra i diversi membri dell’Unione europea.
    La tendenza attuale del dibattito non va però nella direzione di un disimpegno generalizzato dei paesi donatori, ma piuttosto verso una maggiore selettività e un accresciuto rigore nella concezione dei programmi di sviluppo.

    In questo senso, la svalutazione del franco Cfa può essere valutata come una misura necessaria per correggere degli squilibri evidenti: suoi effetti in termini di creazione di sviluppo non sono però né immediati né automatici: la svalutazione deve essere intesa come
    il primo passo di un programma più ambizioso mirante a cambiamenti profondi del tessuto economico dei paesi interessati.
    La riuscita di tale programma non può dipendere da ricette più o meno miracolose ma da uno sforzo comune dei governi africani e dei donatori internazionali. Se ciò non si verificasse, i limitati effetti positivi della svalutazione svanirebbero in pochi anni e lo sottosviluppo dei paesi della regione non potrebbe che approfondirsi.

  • La rielezione di Carlos Menem in Argentina: analisi di una vittoria annunciata

    La rielezione di Carlos Menem in Argentina: analisi di una vittoria annunciata

    Le recenti elezioni presidenziali argentine hanno visto la vittoria di Carlos Menem, presidente in carica.

    Quali sono i fattori che spiegano la sua vittoria, che era stata ampiamente prevista dai sondaggi?

    Facciamo dapprima spazio ai numeri: Carlos Menem, candidato del Partido Justicialista (peronista), ha ottenuto il 49,46 per cento dei voti: i due suoi principali concorrenti, José Octavio Bordón, candidato del Frepaso (Frente del país solidario) e Horacio Massaccesi, candidato dell’Unión cívica radical, hanno ottenuto rispettivamente il 29,63 e il 17 per cento dei voti.

    Questi risultati hanno permesso al presidente Menem di essere rieletto al primo turno, dato che la nuova legge elettorale prevede che venga eletto senza necessità di un secondo turno il candidato che raggiunga il 45 per cento dei suffragi o il 40 per cento ma con almeno dieci punti di vantaggio sul secondo candidato.

    Queste modifiche alla legge elettorale erano state introdotte dal cosiddetto Patto di Olivos, concordato lo scorso anno tra governo e opposizione, la cui principale novità era stata l’introduzione della possibilità di rielezione per il presidente, non prevista dalla Costituzione. Non c’è dubbio che Menem confidasse molto, già allora, nelle proprie possibilità di riuscita.

    Alle elezioni presidenziali erano abbinate quelle parziali di Cámara de Diputados e Senado: erano in lizza 130 seggi di deputato (la metà) e 40 seggi di senatore (il 55 per cento), oltre alla pratica totalità dei posti di governatore provinciale e alla maggioranza dei consigli comunali.

    Le elezioni legislative parziali hanno anch’esse confermato il trionfo peronista: il Partito Justicialista ha adesso la maggioranza assoluta alla Camera (136 seggi rispetto ai 125 precedenti). La Ucr ha perso 15 seggi, rimanendo con 68, mentre il Frepaso è salito a 25 seggi, quando le formazioni che lo compongono ne avevano in precedenza 13.

    Si è quindi trattato di un trionfo su tutta la linea per Menem, che può disporre per il suo secondo mandato di una comoda maggioranza che il peronismo non aveva dal 1951 (quando il presidente era Perón in persona).

    In realtà questa vittoria era ampiamente prevista, nonostante negli ultimi giorni prima del voto serpeggiasse un certo nervosismo nell’entourage di Menem per la sorprendente ascesa nei sondaggi di Bordón, ex peronista dissidente a capo di una coalizione di movimenti di orientamento socialdemocratico.

    Ma l’incertezza riguardava più che altro la possibilità o meno di Menem di imporsi al primo turno, senza quindi correre i rischi di un secondo turno nel quale i votanti di Massaccesi avrebbero potuto unirsi a quelli di Bordón.

    Dalle elezioni il sistema politico argentino è uscito trasformato per l’apparizione di una forza nuova, il Frepaso: fatti salvi i numerosi periodi autoritari, la politica argentina era sempre stata caratterizzata dal bipartitismo, incarnatosi dagli anni Cinquanta a oggi nel Partito Justicialista di ispirazione peronista, conservatore e populista e nell’Unión cívica radical, di ispirazione socialdemocratica, espressione della classe media, dei ceti urbani e intellettuali.

    Il radicalismo, diretto ancor oggi da Raúl Alfonsín, il primo presidente eletto democraticamente dopo i sette anni della dittatura del generale Videla (1976-1983), era stato l’indubbio protagonista di una tappa fondamentale per la politica e la società argentina: il ritorno alla democrazia dopo la traumatica parentesi della dittatura, che era naufragata definitivamente nell’arcipelago delle Malvinas (Falkland).

    Al di là degli entusiasmi per il ritorno alla democrazia, Alfonsín dovette però affrontare due punti-chiave, entrambi di difficile soluzione. Da un lato vi era la disastrosa situazione economica, frutto degli errori del passato (il modello di sostituzione delle importazioni, che aveva creato un sistema produttivo inadatto a competere sui mercati internazionali) ma anche di scelte compiute da altri (la politica monetaria reaganiana, con la conseguente crescita inarrestabile dei tassi d’interesse internazionali e l’esplosione del debito estero dei paesi latinoamericani).

    Dall’altro vi era poi il problema del rapporto dell’Argentina con il suo passato prossimo: come rimarginare le ferite aperte dalla dittatura, che si era macchiata di delitti di una ferocia inaudita e aveva originato il dramma lancinante dei desaparecidos? Come dare giusta soddisfazione alle madri della Plaza de Mayo senza ripiombare nella guerra сіvile? La soluzione di Alfonsín erano state le due leggi dette della obediencia debida e del punto final (1987), mediante le quali si stabiliva il principio secondo cui i militari non potevano essere accusati di delitti commessi su ordine dei loro superiori. Tale criterio tendeva quindi a responsabilizzare degli orrori della dittatura solo i vertici militari, lasciando liberi da ogni colpa molti militari di grado inferiore che si erano indubbiamente macchiati di colpe gravissime.

    Certo la rete aveva le maglie un po’ larghe, ma questa soluzione fu comunque accettata dalla maggioranza degli argentini, anche se con molta amarezza: in quel contesto storico ciò che importava di più era porre un punto final per poter ripartire.

    Ma la ricostruzione non fu possibile per la terribile situazione economica che soffocava l’economia argentina, così come quelle degli altri paesi latino-americani: i problemi economici della década perdida degli anni Ottanta furono tali che l’Argentina vedeva ogni suo sforzo di crescita economica vanificato dall’appesantirsi inesorabile del debito estero.

    L’iper-inflazione che alla fine del mandato di Alfonsín raggiunse il 5000 per cento annuo strangolò le classi medie e fece precipitare vertiginosamente il Paese verso livelli di povertà relativa sorprendenti se pensiamo alla brillante situazione economica argentina di trent’anni prima.

    Se controversa era stata la risposta di Alfonsín al dilemma sull’atteggiamento da assumere nei confronti dei militari, era però stata la catastrofe economica, di dimensioni tali da sconvolgere persino il tradizionale orgoglio nazionale (non è cosa di poco conto per un popolo di una permalosità proverbiale) ad affossare nel 1989 le speranze radicali in un secondo mandato.

    In questo contesto era apparso sulla scеna Menem, personaggio senza dubbio particolare: a sorpresa aveva sconfitto il candidato peronista dell’apparato, Cafiero, nelle primarie del partito che in realtà decidevano già della presidenza. Originario della Rioja, di cui era stato governatore dal 1973 al 1976 e poi di nuovo dal 1981 dopo cinque anni di carcere, e di ascendenza siriana, aveva sorpreso un po’ tutti gli osservatori con il suo look improbabile ed i suoi modi assai poco consoni allo stereotipo di un presidente.

    Ma questo personaggio, che nel 1989 sembrava quasi grottesco, è cresciuto nel corso del suo mandato, fino a diventare un leader credibile. Il presidente iper-populista, che dava l’impressione di passare il tempo giocando a tennis con Vilas o la Sabatini o a calcio con la maglia della nazionale argentina, si è infatti saputo circondare di collaboratori validi e costruire un sistema di potere efficace in cui lui non è che la punta dell’iceberg. Il perno del sistema è il ministro dell’Economia, Cavallo, a cui vanno attribuiti i meriti degli eccellenti risultati dell’economia argentina negli anni scorsi: una crescita del Prodotto interno lordo che nel corso del mandato è stata quasi del 50 per cento.

    La ricetta di Cavallo (che gli osservatori più sprezzanti chiamano cura» di Cаvallo) è stata quella neoliberale, imperante negli anni Novanta ma non per questo sempre vincente. Privatizzazioni, riduzioni della spesa pubblica, deregulation, apertura dell’economia al capitale straniero e incentivi agli investimenti, rilancio dell’integrazione regionale nell’ambito del Mercosur sono punti essenziali della sua politica ecоnomica: ma ancor di più lo è l’ancoraggio del tasso di cambio del peso a quello del dollaro, toccasana per le economie familiari ancora traumatizzate dai guasti dell’iper-inflazione e spesso alle prese con mutui in dollari.

    L’amministrazione Menem ha tenuto duro su questo punto anche nelle settimane successive alla crisi messicana, quando il cosiddetto effetto-tequila ha pesantemente turbato i mercati valutari mondiali.

    Per dimostrare l’importanza per l’opinione pubblica della politica monetaria di Cavallo basti dire che anche Bordón, suo principale oppositore, si è allineato su di essa difendendo la parità tra peso e dollaro, su cui si possono nutrire dei dubbi da un punto di vista strettamente economico. Massaccesi era invece contrario.

    Una politica economica di questo tipo ha però fatalmente un contrappeso doloroso, quello dei suoi costi sociali: la riduzione del peso dello stato nell’economia, la diminuzione dei sussidi pubblici, la disoccupazione crescente (12 per cento cui però andrebbe sommato il sottoimpiego, che è comunque uno sperpero di forza produttiva) sono gli aspetti degli anni di Menem. La crescita economica impetuosa non genera, in effetti, un aumento automatico del benessere complessivo in assenza di adeguati meccanismi redistributivi, che sono appunto venuti a mancare nell’ambito dei processi di liberalizzazione economica. L’Argentina è divenuta più ricca nel corso degli anni Novanta, ma anche la роvertà e l’ineguaglianza sono aumentate.

    L’Unión cívica radical non è riuscita a mantenere il suo ruolo di principale alternativa al menemismo per il successo della politica economica del governo nei riguardi della maggioranza della popolazione, nonché per il giudizio negativo dato da buona parte dell’elettorato radicale nei confronti della scelta di assecondare i desideri di riforma costituzionale di Menem, che non disponeva della maggioranza necessaria prima del Patto
    di Olivos.

    Alcuni leaders radicali accusano Alfonsín di aver compromesso allora le possibilità del partito avendo rinunciato a fare chiaramente opposizione con un atteggiamento remissivo, ma non è affatto detto che la scelta contraria avrebbe dato dei frutti diversi data la forza dei risultati economici del governo giustizialista.

    Una fetta del consenso tradizionale dei radicali è andato invece a Bordón, che pure viene dal peronismo, la cui propоsta politica si potrebbe riassumere con il motto stabilità economica e decenza politica». Bordón propugnava infatti una sostanziale continuità in politica economica, accompagnata però da una riduzione delle ineguaglianze e da una efficace lotta alla corruzione amministrativa. È comunque ancora presto per dire che il sistema politico argentino è divenuto tripartitico data l’eterogeneità del Frepaso e la rapidità della sua ascesa.

    Se Menem ha vinto le elezioni sulle questioni economiche, nelle ultime settimane si è però riaperta l’altra grande questione-chiave della società argentina: il dramma dei desaparecidos.

    Nel 1990 Menem aveva pensato di chiudere la vicenda amnistiando i militari che erano stati condannati per delitti di sangue commessi nel corso della dittatura: come già sappiamo si trattava solo degli altri gradi, considerati gli unici responsabili. Questa misura di Menem veniva incontro alle richieste dell’Esercito, che non cessava di esercitare una minaccia sulle istituzioni democratiche mediante ribellioni con fini eversivi, l’ultima dei quali era stata diretta dal comandante Aldo Rico a capo dei famosi carapintadas solo l’anno prima.

    L’amnistia veniva però a snaturare più che a completare l’opera legislativa di Alfonsín, dato che in questo modo nessuno veniva a pagare per i crimini del settennato della dittatura, peraltro spaventosi. I principali responsabili si godono una comoda pensione o, dimessisi dall’Esercito, sono entrati nel settore privato.

    Il fuoco covava dunque sotto le ceneri nell’Argentina dell’euforia economicа.

    La questione è riesplosa con forza nel periodo pre-elettorale. Il capo di stato maggiore dell’Esercito, generale Balza, ha fatto un’autocritica televisiva a nome della sua Arma, confessando i crimini da sempre sospettati e lasciando intendere che per le migliaia di desaparecidos non vi è alcuna speranza. Nei giorni successivi il generale Paulik a nome dell’Aeronautica confermò questa autodenuncia, a cui era previsto venisse inevitabilmente ad aggiungersi un’analoga iniziativa della Marina.

    William Hogarth: La corte». Parigi, Bibliotèque Nationale

    Altri militari confessarono pratiche mostruose, quali i voli della morte», le torture, l’allontanamento dei figli dai genitori.

    Era una verità che in fondo tutti sapevano, ma è sempre scioccante ritrovarsela in faccia in tutta la sua crudeltà quando essa viveva anestetizzata nella memoria e circondata da dubbi in realtà un po’ illogici.

    Alle autocritiche dei militari si è unita quella del leader della guerriglia montonera (filo-peronista) Firmenich, che ha così chiuso il cerchio delle responsabilità di ognuno negli anni di piombo argentini.

    Anche alla Chiesa, accusata di non avere né denunciato né impedito il massacro, sono state rivolte molte critiche. Nonostante i tentativi fatti da Alfonsín e Menem di chiudere in un modo o nell’altro la questione, essa è ritornata a galla: il trauma di quegli anni era stato troppo forte.

    Ma che soluzioni oggettive rimangono aperte? Sembra difficile poter annullare con effetto retroattivo le leggi del 1987, ma anche se il perdono incondizionato ai responsabili degli eccidi ha il sapore della beffa.

    Forse solo il tempo riuscirà a cicatrizzare le ferite di quegli anni: nel frattempo bisogna dire che le polemiche che hanno scosso la società argentina nel mese precedente le elezioni non hanno avuto effetti significativi sui risultati elettorali.

    Il rilancio economico sembra poter fare da contrappeso ai fantasmi del passato: ma anche la crescita degli anni scorsi è in parte ridimensionata dal problema della disuguaglianza.

    È attorno a questi temi che la politica argentina è chiamata a confrontarsi negli anni del secondo mandato di Menem: tanto il governo quanto l’opposizione hanno centrato la loro campagna elettorale sulla lotta alla disoccupazione e alla povertà. Gli elettori argentini hanno dato fiducia a Menem basandosi sui buoni risultati della sua gestione precedente, ma è in questo secondo quinquennio che tali risultati devono trovare il loro consolidamento.

    Se Carlos Menem riuscirà a vincere la sua scommessa, forse si potrà davvero parlare del menemismo come di un nuovo movimento politico con una personalità propria che si proietterebbe al di là della propria matrice originaria, il peronismo. Bisogna infatti dire che il peronismo nella versione di Menem si discosta in molti punti dal modello di Péron, permeato di terzomondismo e di venature anti-capitalistiche oggi del tutto minoritarie nel partito giustizialista.

    Le scelte di Menem sono invece saldamente ancorate ai modelli dell’economia di mercato e della spinta verso l’internalizzazione oggi dominanti sugli scenari mondiali.

  • Il conflitto tra Perù e Ecuador nel quadro delle controversie territoriali in America Latina

    L’obiettivo di questo articolo non è tanto quello di illustrare nei dettagli la breve guerra che per quaranta giorni, tra la fine di gennaio ed i primi di marzo di quest’anno, ha messo di fronte il Perù e l’Ecuador nel territorio della cosiddetta cordigliera del Condor, quanto quello di inserire tale conflitto nel contesto delle relazioni internazionali nel subcontinente latino-americano, e in particolare della problematica legata ai conflitti di frontiera.

    Questo tipo di controversie è infatti quello che ha provocato la pratica totalità dei conflitti che si sono verificati tra le repubbliche latino-americane dal momento della loro indipendenza. Facciamo dapprima il punto sul conflitto tra Perù e Ecuador per ampliare successivamente la portata del nostro discorso.

    La rivalità tra i due paesi derivante da controversie sulla delimitazione della frontiera comune è di vecchia data: essa si è prodotta praticamente sin dai tempi dell’indipendenza, ed è dovuta al fatto che Perù e Ecuador hanno ereditato. come del resto le altre repubbliche, le preesistenti delimitazioni dei diversi virreinatos dell’impero spagnolo, che si trasformarono quindi da frontiere amministrative a frontiere internazionali.

    E qui, come altrove, tali delimitazioni non erano state definite con chiarezza in regioni pressoché inaccessibili, la cui conoscenza era rimasta molto imprecisa sin dai tempi della colonizzazione spagnola.

    In questo caso la controversia si situa nella zona della cosiddetta cordigliera del Condor, nella quale per un tratto di 78 kmq. la frontiera non è definita ed esiste quindi un territorio di 340 kmq che entrambi i paesi considerano proprio.

    Il primo conflitto tra Perù e Ecuador in questa zona si era prodotto tra il 1858 e il 1861. La pace di Mapasingue che vi aveva fatto seguito non chiuse però la questione, e fu richiesta la mediazione del re di Spagna. La sua sentenza arbitrale non fu però accettata dall’Ecuador. La controversia rimase quindi aperta, per sfociare in conflitto nel 1941.

    La guerra terminò con una severa sconfitta per l’Ecuador, che dovette accettare una perdita territoriale di 174 mila kmq, cioè di un 40 per cento della sua superficie complessiva.

    In situazione d’inferiorità l’Ecuador dovette accettare l’anno successivo le condizioni imposte nel Protocollo di Rio, che defini le frontiere stabilite dalla guerra, fatta eccezione per i 78 km. cui
    abbiamo già accennato, dato che non era disponibile una cartografia attendibile della zona.

    l Protocollo ebbe la forma di un trattato tra i due paesi, firmato con la garanzia di quattro potenze: Argentina, Brasile, Cile e Stati Uniti d’America. Tale formula avrà le sue conseguenze anche nella soluzione del conflitto attuale.

    Nel 1960 l’Ecuador denunciò formalmente il Protocollo, che considerava impossibile da applicare, e da allora il contenzioso si è trascinato tra scaramucce fino a oggi, con un conflitto di più ampie dimensioni nel 1981.

    Lo scontro di quest’anno è stato però il più grave dalla guerra del 1941.

    Bisogna sottolineare il fatto che l’Ecuador non si limita a rivendicare il territorio attualmente conteso, ma continua ad avere pretese su tutta la zona persa nel 1941: quindi su tutto il territorio a ovest del fiume Marañón, in piena foresta amazzonica.

    Mantenere vivo il conflitto con il Perù nella zona del Condor significa quindi mantenere aperta la possibilità di riconquistare la propria porzione di foresta amazzonica, dalla quale l’Ecuador è stato estromesso.

    Questo fatto spiega in parte che in Ecuador si sia seguita tutta la vicenda con maggior fervore che in Perù (ma non porta certo ad attribuire a Quito le responsabilità della guerra, di pressoché impossibile assegnazione).

    Ma perché il Protocollo di Rio non definì un tracciato chiaro della frontiera in questa regione, lasciando quindi aperta una controversia pericolosa?

    Il problema è legato alla scarsa conoscenza della regione, impervia e abitata quasi solo da tribù di indios (shuar, achuara e aguarunas). La delimitazione definita nel Protocollo aveva preso come punto di riferimento un presunto corso dei fiumi Zamora e Santiago che non corrispondeva alla realtà, mentre la presenza di un altro fiume di cui si ignorava l’esistenza, il Cenepa, veniva a complicare ulteriormente la delimitazione dei confini.

    La valle del fiume Cenepa, considerata da entrambe le parti territorio nazionale, è il luogo dove si sono svolti i combattimenti.

    Si è parlato di presunte ricchezze minerali nella zona, in particolare della presenza di importanti giacimenti auriferi. Ma non esistono informazioni realmente attendibili su questo punto, e in ogni caso lo sfruttamento eventuale di tali risorse richiederebbe degli investimenti ingenti dalla dubbia reddittività: in realtà alle radici della controversia non ci sono delle motivazioni economiche, ma piuttosto delle considerazioni di tipo nazionalistico, che trovano nella controversia territoriale una possibilità di sfogo.

    La crisi è stata gestita, dopo un tentativo di intervento del segretario generale dell’Organizzazione degli stati americani (Oea) César Gaviria, dalle potenze garanti del Protocollo di Rio: i negoziati si sono svolti dapprima a Brasilia e dopo la mancata accettazione da parte dell’Ecuador di una prima proposta di accordo sono sfociate nella pace dell’Itamaraty (17 febbraio).

    Tale patto, che prevedeva un cessate il fuoco e il ritiro delle truppe in territorio non in conflitto in presenza di osservatori internazionali, non è stato rispettato dalle parti. Successivamente è stato raggiunto un altro accordo, di natura simile, firmato a Montevideo il 1° marzo, in occasione della cerimonia di assunzione della presidenza della Repubblicaа dell’Uruguay da parte di Sanguinetti, alla quale hanno partecipato tanto il capo di stato peruviano Fujimori quanto il presidente dell’Ecuador Durán Bailén.

    Questo accordo è attualmente in fase di applicazione: dobbiamo sottolineare il fatto che apparentemente gli scontri sono questa volta davvero cessati e che la fase bellica della controversia sembra essersi arrestata.

    Il bilancio in termini di vite umane varia, secondo le fonti. da 100 a 300. Ingente lo sperpero di risorse economiche, se pensiamo che il costo di un giorno di guerra sarebbe stato, secondo alcune stime, di circa dieci milioni di dollari per il solo Perù, e che tali spese sono state effettuate da economie in netta difficoltà.

    Ma al di là della controversia territoriale, quali sono stati i fattori che hanno portato alla escalation del conflitto, giudicato dalla comunità internazionale un’assurdità?

    In primo luogo dobbiamo chiarire che è praticamente impossibile attribuire delle responsabilità sull’inizio delle ostilità a uno dei due paesi in particolare: non esistono prove al riguardo, e difficilmente potrà mai essere fatta piena luce su questo punto.

    In assenza di osservatori internazionali e di qualsiasi tipo di testimonianza non di parte, l’unica fonte di informazione esistente sono le accuse contrapposte di sconfinamento mosse sia dall’una sia dall’altra parte: essendo perdipiù la zona di difficile accesso risulta arduo uscire dal gioco delle propagande contrapposte, oggettivamente di poca utilità per l’analisi.

    L’ipotesi che ci sembra più corretta è la seguente: più che da una responsabilità chiara di uno dei due paesi il conflitto è stato provocato dalla coincidenza di movimenti militari di entrambe le parti nella zona rivendicata nei giorni dell’anniversario della firma del Protocollo (29 gennaio 1942).

    Le autorità militari dei due paesi hanno probabilmente elevato il tono della contesa, anziché assumere l’atteggiamento contrario. La dinamica in cui ci si è trovati è stata quindi quella della
    guerra (non ufficialmente dichiarata), anche se le cause oggettive che la giustificavano non erano in quest’occasione più pregnanti che in passato. Più che di motivazioni particolari possiamo parlare di condizioni che hanno favorito questo sviluppo della situazione.

    Abbiamo già accennato all’aleatorietà delle motivazioni economiche. Il quadro di fondo nel quale si inserisce il conflitto è caratterizzato piuttosto da motivi di politica interna.

    La prossimità delle elezioni presidenziali del 9 aprile può avere in certa misura influenzato gli atteggiamenti del governo peruviano, date le strette relazioni di quest’ultimo con le forze armate.

    Se il conflitto non è stato provocato per questo motivo, di certo è stato usato per fini propagandistici.

    Come già sottolineavamo nell’articolo sul Perù pubblicato nello scorso numero della rivista, può non essere estraneo allo sviluppo bellico da parte peruviana il ridimensionamento del pericolo interno causato da Sendero Luminoso: per la prima volta dopo molti anni l’esercito peruviano è stato in grado di mobilitare forze ingenti e truppe di élite in un conflitto esterno. Eccoci quindi in presenza di un’altra delle condizioni che possono avere favorito la escalation del conflitto.

    Per quanto riguarda l’Ecuador, il presidente Sixto Durán Bailén era al nadir della sua popolarità prima del conflitto e l’ondata di fervore nazionalistico provocata dalla guerra, molto più accentuata a Quito che a Lima, ha giocato a suo favore nel quadro degli equilibri politici interni. Anche se l’interessato ha negato più volte di essere in una posizione difficile di fronte all’esercito, è probabile che lo sviluppo della crisi abbia portato dei dividendi sia alla sua immagine sia alle forze armate, una istituzione-chiave nel sistema politico ecuadoriano.

    Il motivo per il quale la guerra è stata vissuta con molta più partecipazione in Ecuador che in Perù è legato alle radici storiche del conflitto: il Perù è il nemico per antonomasia dell’Ecuador dai tempi della guerra del 1941 e della relativa amputazione territoriale.

    Il Perù considera invece suo principale nemico il Cile, che a sua volta conquistò nella guerra del Pacifico significative parti di territorio peruviano. La controversia con l’Ecuador ha quindi per il Perù un’importanza minore e fa meno parte dei valori collettivi nazionali.

    La situazione attuale del conflitto è quella più logica: le ostilità sono cessate (militarmente nessuna delle due parti, nonostante la superiorità peruviana, aveva la possibilità di raggiungere la vittoria totale) e l’accordo raggiunto tra le parti nel quadro degli strumenti giuridici previsti dal Protocollo di Rio è la premessa per un negoziato approfondito che, in presenza di osservatori internazionali, permetta di giungere a un regolamento definitivo della controversia.

    È da sottolinearsi come in questa circostanza la diplomazia interamericana abbia dato buoni risultati e il conflitto si sia potuto ricomporre nel quadro delle strutture previste dal trattato del 1941, senza intervento diretto delle Nazioni Unite.

    Come dicevamo all’inizio del nostro articolo, il conflitto della cordigliera del Condor si inserisce in una tradizione bellica latino-americana motivata essenzialmente da controversie sulla delimitazione delle frontiere.

    Le contrapposizioni di tipo ideologico-politico hanno avuto scarso peso nei contrasti tra le repubbliche latinoamericane, che d’altro canto sono rimaste sostanzialmente estranee alle grandi guerre mondiali del XX secolo: quasi sempre sono state le controversie su porzioni di territorio che hanno motivato delle guerre interamericane, che però nel loro complesso hanno avuto delle conseguenze infinitamente minori, in termini di perdite umane e materiali, rispetto a quanto successo ad esempio in Europa nel periodo dal 1820 a oggi (cioè dai tempi dell’indipendenza delle repubbliche).

    Come già accennato in precedenza, i numerosi contenziosi territoriali sono originati dal fatto che, una volta tramontata l’utopia bolivariana di un’unica patria latino-americana, nacquero degli stati che ereditarono le frontiere amministrative preesistenti, che molto spesso non erano chiaramente definite a causa della mancanza di informazioni geografiche precise che si univano alla mancanza di interesse da parte delle autorità provinciali (perché delimitare precisamente porzioni di territorio inaccessibili che in fondo appartenevano alla stessa entità statale?).

    Le repubbliche latino-americane nascono quasi tutte nello stesso periodo e sulla base di processi simili: non esiste una diversificazione forte alla radice dei nazionalismi latino-americani.

    Le controversie territoriali costituiscono quindi l’asse portante attorno al quale si strutturano i particolarismi nazionali in America Latina.

    L’enfatizzazione del concetto di territorio «virtuale», coincidente quindi con le pretese nazionali, è divenuta la regola, è passato a far parte dei valori collettivi nazionali ed è stata la causa di numerosi conflitti.

    Limitiamoci a ricordare alcuni di questi confronti bellici: il più importante fu forse la guerra del Pacifico del 1883, grazie alla quale il Cile si impossessò della provincia peruviana di Tarapaca e
    della regione costiera boliviana di Antofagasta, privando così da allora la Bolivia di un accesso all’Oceano. Nel XX secolo ricordiamo la guerra del Chaco tra la Bolivia e il Paraguay, il conflitto di Tacna-Arica tra il Cile e il Perù, il conflitto di Leticia tra il Perù e la Colombia, naturalmente la guerra del 1941 tra il Perù e l’Ecuador, la guerra del 1969 scoppiata tra El Salvador e l’Honduras.

    Attualmente circa metà del tracciato delle frontiere latino-americane è il risultato di una guerra o di un accordo tra ineguali; rimangono aperti contenziosi su circa tremila km. di frontiera (7 per
    cento del totale) e su circa 600 mila kmq. di territorio (3 per cento del totale).

    Alcune controversie sono state risolte pacificamente: ricordiamo il contenzioso tra Cile e Argentina sulla laguna del Desierto, territorio patagonico che nel 1994 passò all’Argentina per accordo mutuo e quello relativo al canale di Reagle, risolta nel 1978 con mediazione papale.

    Una sentenza del settembre 1992 della Corte internazionale di giustizia ha роsto fine alla controversia tra Honduras e El Salvador, che aveva causato la guerra del 1969 (la guerra cosiddetta del «pallone»).

    Parecchi contenziosi sono ancora aperti:

    • – Colombia e Venezuela sono in disaccordo sulla delimitazione delle rispettive acque territoriali nel golfo di Maracaibo, ricco di petrolio, anche se una commissione bilaterale è stata formata nel 1990 per dirimere la questione;
      – la Bolivia non ha mai accettato la perdita del suo accesso al Pacifico e rivendica i territori persi nella guerra del 1883: le relazioni tra Perù e Cile sono migliorate, ma rimane aperto il contenzioso della provincia di Tarapaca;
      – il Guatemala, che ha riconosciuto solo nel 1990 l’indipendenza del vicino Belize, ne rivendica ampie parti di territorio;
      – tra Argentina e Paraguay vi è una frontiera irregolare, quella delimitata dal fiume Pilcomayo;
      – Guyana francese e Suriname sono in litigio per cinquemila kmq attorno al fiume Maroní;
      – tra Suriname e Guyana vi è un conflitto di attribuzione su 15 mila kmq di foresta tropicale; altri 130 mila kmq sono oggetto di disputa tra la stessa Guyana e il Venezuela;
      – il Nicaragua rivendica l’arcipelago caraibico di San Andrés, oggi colombiano.

    Vi sono quindi ancora parecchie questioni aperte: quali possibilità ci sono che tali situazioni possano sfociare in conflitti aperti? Nella maggior parte dei casi sono piuttosto scarse, dato che gli interessi economici in gioco sono relativi.

    Bisogna poi considerare che se in passato la diplomazia multilaterale interamericana non ha ottenuto sempre risultati brillanti nella soluzione delle controversie internazionali, l’aria che si respira attualmente nel subcontinente è quella dell’integrazione economica quale cammino per lo sviluppo piuttosto che quella del confronto: in questo contesto, e in presenza in tutti i paesi latino-americani di sistemi democratici, le dispute territoriali dovrebbero perdere gradatamente peso.

    In tal senso il conflitto tra Perù e Ecuador avrebbe rappresentato un’eccezione: i due paesi sono democrazie e appartengono alla stessa organizzazione economica regionale, il Patto Andino e malgrado questo fatto sono arrivate alle armi.

    Bisogna però sottolineare come questo processo di integrazione sia probabilmente il meno dinamico in America Latina (il Perù se ne era anche ritirato) e come sia la democrazia peruviana sia quella ecuadoriana siano caratterizzate da un notevole peso delle forze armate nella vita politica, che condiziona in buona misura i comportamenti presidenziali.

    Se cerchiamo di stabilire in America Latina una correlazione tra lo scoppio di conflitti e la presenza nei paesi coinvolti di governi democraticamente eletti, non siamo in grado di trarne delle conclusioni significative.

    Ma se invece cercassimo di stabilire tale correlazione tenendo conto del peso dell’esercito nella vita politica nazionale i risultati sarebbero assai più significativi.

    Il ricorso alla guerra diviene in questo quadro più legato a obiettivi di politica interna che di politica estera e le gerarchie militari possono avere la tendenza a sottolineare il loro peso politico in un contesto del quale la diffusione della democrazia può far presagire un loro ridimensionamento.

    L’importanza del concetto di territorio nazionale nella cultura collettiva delle nazioni latino-americane costituisce lo scenario di fondo che può favorire tali situazioni.

    Nel caso del conflitto tra Perù e Ecuador, tali fattori hanno avuto senz’altro un loro ruolo.

    In termini più generali possiamo però affermare che la guerra della cordigliera del Condor dovrebbe essere stata un’eccezione e che le controversie territoriali in America Latina troveranno una loro soluzione sempre più in un ambito negoziale.

  • Le contraddizioni apparenti della fragile democrazia peruviana

    Le contraddizioni apparenti della fragile democrazia peruviana

    Il caso peruviano offre molti spunti di interesse da analizzare con attenzione, dato che in questo paese si sono prodotte delle situazioni politiche che hanno colto di sorpresa gli osservatori e che risultano apparentemente paradossali.

    Ad esempio aveva fatto scalpore, nel l’elezione alla Presidenza della Repubblica di Alberto Fujimori. un ingegnere di origine giapponese completamente estraneo al mondo della politica.

    È vero che la meteorica ascesa di Fujimori nei mesi precedenti le elezioni e la sua vittoria sul favoritissimo della vigilia Mario Vargas Llosa aveva costituito per tutti gli osservatori, anche in Perù, una sorpresa colossale.

    Ma è anche vero che gli analisti, che avevano data per scontata la vittoria di Vargas Llosa e della sua proposta liberale, avevano ipotizzato che gli elettori peruviani si sarebbero comportati come quelli europei e l’avrebbero fatto in circostanze simili: ma evidentemente non fu così e cercheremo di spiegare perché.

    Lo stesso fatto che Fujimori fosse di origine giapponese aveva sorpreso molti, che avevano senza dubbio sottovalutato il peso, anche numerico, che le comunità orientali (cinesi e giapponesi) hanno in certi paesi dell’America Latina. Ancora più sorprendente era stato, nell’aprile 1992, il cosiddetto «fujigolpe», il colpo di stato dall’alto mediante il quale il presidente eletto aveva dissolto le Camere e assunto poteri dittatoriali con l’appoggio delle Forze Armate.

    Tale avvenimento sembrava infatti andare in controtendenza rispetto al processo di democratizzazione che aveva contraddistinto i sistemi politici latinoamericani nel corso degli anni Ottanta. In un contesto nel quale tutti i presidenti erano stati eletti a suffragio popolare, proprio uno di questi rompeva l’incantesimo facendo planare sul subcontinente le ombre del passato.

    Ma cosa fu davvero il «fujigolpe»? Si trattò di una reazione presidenziale agli intoppi posti alla sua azione da assemblee a lui ostili o, come sostengono altri, il presidente lo aveva pianificato sin dall’inizio con la complicità di parti dell’Esercito?

    In questo secondo caso Fujimori non sarebbe altro che l’ennesimo dittatore populista apparso nella storia della Repubblica del Perù, ad onta delle speranze che aveva fatto nascere al momento dell’elezione, alimentate dagli indubbi elementi di novità presenti nel suo personaggio.

    E il Perù avrebbe perso altro tempo sulla strada della propria modernizzazione, così necessaria per affrontare con successo la battaglia contro il sottosviluppo. Se invece la prima ipotesi fosse quella valida, la tappa Fujimori rappresenterebbe un passaggio obbligato per liberare il Paese dalla morsa della vecchia classe politica e rilanciare il sistema politico peruviano su nuove basi, lontano dalle esperienze del periodo 1980-1990 (presidenze Belaunde e Garcia, le più significative esperienze democratiche della storia repubblicana).

    La reazione internazionale al colpo di stato dell’aprile 1992 era stata di unanime condanna nei confronti di Fujimori, proprio per quell’inquietante ritorno al passato che faceva presagire.

    Ma alle condanne verbali non fece seguito, né da parte degli altri stati latinoamericani né da parte degli Stati Uniti, una gestione efficace della crisi diplomatica prodottasi, per cui il comportamento antidemocratico di Fujimori non provocò che ritorsioni molto limitate verso il suo regime.

    L’Organizzazione degli stati americani (Oea) dimostrò una volta di più la sua totale inefficacia, nonostante fossero apparentemente in gioco valori fondamentali per le democrazie dell’area.

    La destituzione del presidente golpista da parte delle Camere dissolte e la proclamazione di Máximo San Román (secondo vicepresidente di Fujimori) quale legittimo presidente del Perù, provocò una crisi temporanea che si esaurì in poco tempo di fronte al dato di fatto dell’effettività del potere di Fujimori a Lima.

    La protesta finì lì e la comunità internazionale non insistette più di tanto nelle sue condanne.

    D’altro canto, nello stesso Perù non ebbe luogo una decisa ribellione della società e delle istituzioni nei confronti del neo-dittatore, come invece avvenne l’anno seguente in Guatemala quando la Procuradoría general, il Tribunal constitucional e la stampa riuscirono a trascinare l’opinione pubblica contro il presidente Jorge Serrano, che aveva cercato di riprodurre in quel Paese l’esempio di Fujimori assumendo poteri dittatoriali.

    Sembrerebbe quindi che sia la società peruviana sia la comunità internazionale abbiano concesso in fondo una certa fiducia a Fujimori anche dopo il colpo di stato, la prima dando credito alla sua richiesta di maggiori poteri necessari per fronteggiare le emergenze del terrorismo e della situazione economica, la seconda accettando senza troppi problemi i piani di ritorno alla democrazia da questi presentati a più riprese.

    Tutti i sondaggi relativi alle prossime elezioni presidenziali di aprile indicano un chiaro vantaggio per Fujimori, che si accaparrerebbe più del 45 per cento dei voti con un chiarissimo vantaggio rispetto all’unico suo concorrente di peso, Javier Pérez de Cuellar, l’ex segretario generale delle Nazioni Unite, il quale, come e più di Vargas Llosa cinque anni fa, riscuote invece i consensi unanimi degli osservatori internazionali.

    Anche non volendo dare troppo credito ai sondaggi, che però cinque anni fa si rivelarono esatti, pare chiaro a pochi mesi dalle elezioni che Fujimori è in netto vantaggio sui suoi avversari e dovrebbe essere rieletto.

    Ma com’è possibile che un presidente della repubblica divenuto dittatore possa vincere delle elezioni? Ancora una volta ci confrontiamo a un paradosso apparente del caso peruviano.

    Per cercare di dare una risposta soddisfacente a queste contraddizioni apparenti facciamo ora un passo indietro nel tempo. per seguire quelle che sono state le costanti che hanno caratterizzato il sistema politico peruviano dal momento dell’indipendenza (1823) a oggi e che possono aiutarci a capire la situazione attuale.

    Per circa cinquant’anni, fino al 1872, il potere politico in Perù è stato esercitato da militari: la borghesia creola forniva invece i quadri della burocrazia. I vari caudillos che si succedettero non riuscirono a dare un’impronta marcata allo Stato, le cui dimensioni aumentavano in assenza però di un disegno organico e di una stabilità istituzionale.

    Si pensi ad esempio che, dal 1823 al 1867, furono promulgate sette diverse costituzioni e che nessuna poté davvero consolidarsi.

    Naturalmente nel Paese esistevano, come ovunque in America Latina, una fazione liberale e un’altra conservatrice, ma in quel periodo esse rimasero comunque subordinate al potere dei militari. E’ nel 1876 che, per la prima volta, viene eletto presidente un civile, Manuel Pardo, leader appunto del Partido civil.

    Tale formazione politica rappresentava gli interessi delle élites economiche, colpite dalle crescenti concessioni fatte agli investitori stranieri. Un altro partito importante sul finire del secolo scorso fu il Partido democrático, conservatore e al tempo stesso populista, ma la particolarità peruviana è che tale bipartitismo non riuscì a consolidarsi. A differenza di altri paesi dell’America Latina ove la struttura partitica bipolare è giunta sino ai giorni nostri, garantendo una certa stabilità politica pur spesso interrotta da regimi autoritari, in Perù le formazioni politiche non hanno mai potuto calarsi a fondo nella società sino a diventare un reale punto di riferimento.

    Così al tramonto dei partiti ottocenteschi fa seguito, negli anni Trenta del nostro secolo, l’emergere di nuovi movimenti politici dalle caratteristiche assai diverse: l’Unión revolucionaria e, soprattutto, l’Apra (Alianza popular revolucionaria americana) di Haya de la Torre, che si richiama al socialismo ma non al marxismo e che vuole dare a tale ideologia un taglio specifico indo-americano.

    L’Apra si svilupperà parecchio tra gli studenti e le classi medie emergenti, ma rimarrà a lungo al di fuori della legalità. Essa riuscirà a raggiungere il potere solo molto più tardi, nel 1985, quando gran parte del suo slancio ideale sarà venuto meno e il partito sarà caduto in mano a leaders senza scrupoli: saranno gli anni nefasti della presidenza di Alán García (1985-1990).

    Altri partiti si svilupperanno più tardi: Acción popular, il Partido social cristiano, Izquierda unida, ma nessuna di tali formazioni, pur ottenendo successi parziali, riuscirà davvero a dare un’impronta decisiva al sistema politico e allo Stato.

    Abbiamo quindi identificato una prima costante del sistema politico peruviano: la debolezza dei partiti e il loro scarso radicamento nella società.

    La seconda costante è strettamente legata alla prima: in assenza di partiti politici forti, a cui dobbiamo aggiungere anche la tradizionale scarsa incidenza dei sindacati (solo l’11 per cento dei lavoratori vi è iscritto), l’istituzione politicamente più solida del Paese è stato da sempre l’Esercito e di regola il potere è stato esercitato, direttamente da questi o con il suo appoggio, sotto forme dittatoriali.

    Il più recente esempio del peso dell’Esercito in Perù è la crisi scoppiata improvvisamente con l’Ecuador nella Cordigliera del Condor al confine tra i due paesi: è praticamente impossibile definire quale delle due parti sia stata responsabile dello scoppio delle ostilità, ma non crediamo sia estraneo al rapido sviluppo del conflitto il fatto che le Forze Armate peruviane, ormai meno impegnate nella lotta contro il terrorismo, abbiano voluto dare una dimostrazione di forza ad uso più che altro interno. D’altro canto, anche in Ecuador l’Esercito è padrone della situazione e in un contesto di questo tipo la crisi ha potuto degenerare rapidamente al di là dell’importanza effettiva della zona contesa.

    La preminenza politica delle Forze Armate peruviane a livello centrale è stata rinforzata, nel corso degli anni Ottanta (quelli della democrazia), dal controllo diretto esercitato dai militari su parti crescenti del territorio nazionale nel quadro della guerra contro Sendero luminoso.

    Nelle province nelle quali veniva dichiarato lo stato di guerra le leggi statali perdevano temporaneamente la loro vigenza ed era l’Esercito che assumeva l’esercizio dei diversi poteri.

    Se, d’altro canto, consideriamo che Sendero luminoso ha tenuto per molti anni il controllo di diverse parti del Paese, sulle montagne e nel sud, ci possiamo rendere conto di come i peruviani abbiano dovuto a lungo convivere con una situazione di legalità precaria, la quale non ha potuto che attenuare la saldezza delle istituzioni democratiche.

    Ed eccoci alla terza caratteristica di fondo della società peruviana: in presenza di uno stato elefantiaco ma inefficace, di un corpus giuridico e di un sistema giudiziario inadatti a regolare accettabilmente la società e la vita economica, di eccezioni rilevanti al normale funzionamento delle leggi legate al terrorismo senderista e in assenza di partiti politici con largo seguito popolare, capaci di convogliare le richieste di cambiamento, la società ha saputo sviluppare un sistema parallelo allo Stato che ha permesso alla gente comune di sopravvivere.

    Ci stiamo riferendo all’esplosione dell’economia informale, che si è enormemente sviluppata in America Latina negli anni della grande crisi economica (la década perdida degli anni Ottanta), che ha proprio nel Perù uno dei suoi esempi più eclatanti (e meglio studiati).

    Lo sviluppo del tessuto microeconomico informale, costituito da piccole imprese, da attività e da servizi che suppliscono alle carenze dell’economia ufficiale e dello Stato (si pensi, ad esempio, alle migliaia di automobili che a Lima vengono trasformate in taxi saltuari con un semplice adesivo e che costituiscono una parte fondamentale del trasporto urbano), è associato anche a un sistema giuridico parallelo a quello ufficiale, basato più sulla consuetudine che sulle leggi (1).

    Quindi, se teniamo conto delle tre соstanti che abbiamo identificato, possiamo calibrare meglio le vicissitudini alterne della democrazia in Perù e gli atteggiamenti dell’opinione pubblica, che si differenziano chiaramente da quelli considerati normali in un paese a democrazia matura.

    In questo quadro si era presentato sulla scena politica, nel 1990, Mario Vargas Llosa, scrittore di fama internazionale, deciso a portare il Perù sulla strada della modernizzazione, che per lui coincideva con un’impostazione di tipo liberale.

    Tali riforme sembravano del tutto necessarie per rivitalizzare l’incerta democrazia peruviana, indebolita da dieci anni di fallimenti governativi: nel quinquennio 1980-1985, la presidenza Belaunde, supportata da Unión popular e dal Partido social cristiano, non aveva saputo portare avanti delle riforme decisive per lo sviluppo del Paese, mentre nel quinquennio successivo il governo aprista di Alán García era naufragato sugli scogli di una gestione саtastrofica dell’economia e di una corruzione di dimensioni scandalose. A tale difficile situazione politico-еconomica si aggiungeva poi l’attacco portato allo Stato da Sendero luminoso, раdrone di una parte del territorio nazionale.

    Vargas Llosa, un personaggio al di fuori della politica tradizionale peruviana, ebbe però il torto di presentare fin troppo chiaramente nei suoi programmi quelle che sarebbero state le soluzioni politiche che avrebbe adottato una volta eletto: naturalmente si trattava di riforme che avrebbero ridimensionato il peso dell’economia pubblica e che avrebbero avuto dei rilevanti costi sociali (2).

    Per molti mesi Vargas Llosa poté pensare che sarebbe diventato senza oppоsizioni presidente, quando apparve sulla scena il carneade Fujimori. La sua campagna elettorale fu improntata al più smaccato populismo, senza alcuna chiarezza sui programmi.

    Ma si trattava di un personaggio ancor più nuovo di Vargas Llosa, che dal canto suo fu penalizzato anche dall’appoggio esplicito di diversi partiti tradizionali, e che per di più non prometteva sacrifici.

    Una volta eletto Fujimori, il quale non aveva alle spalle un grande partito e non poteva quindi contare su un significativo appoggio parlamentare (il suo movimento, Cambio 90. non ebbe molti deputati nelle elezioni del 1990) applicò naturalmente delle politiche di austerità in contraddizione con le promesse elettorali, ma slegate (una volta di più!) da un organico processo di riforme.

    Si può discutere a lungo sulla premeditazione o meno del golpe dell’aprile 1992 da parte di Fujimori: le conseguenze per l’analisi delle due diverse ipotesi sono quelle cui abbiamo accennato in precedenza.

    Ciò che più ci preme sottolineare è реrò che molti dei partiti del dissolto Parlamento commisero certamente un errore quando decisero di non presentarsi alle elezioni del Congreso constituyente democrático del novembre 1992, permettendo così al dittatore di riconvertirsi in presidente legittimo con una maggioranza assoluta di seggi a favore della sua formazione politica.

    Fujimori potè quindi far approvare, tramite un referendum popolare svoltosi nell’ottobre 1993, una nuova Costituzione confacente ai suoi interessi, che prevedeva tra l’altro la possibilità della rielezione immediata del presidente.

    Ma questi errori delle opposizioni non bastano però a spiegare perché oggi Fujimori sia in testa nei sondaggi pre-elettorali e che un peruviano su due sia disposto a votarlo nel mese di aprile.

    Il principale fattore esplicativo è la percezione, da parte dell’opinione pubblica, che la battaglia contro Sendero luminoso sia stata vinta.

    Per dare un’idea di cosa abbia rappresentato per il Perù il conflitto armato con la guerriglia, basti pensare che dal 1980 esso ha provocato, secondo dati dell’Instituto constitución y sociedad, più di 27 mila morti e danni materiali valutati in 20 miliardi di dollari, cui naturalmente vanno aggiunti i danni derivati dal mancato sviluppо dell’economia dovuto allo sforzo antiterrorista (3).

    La vita stessa del Paese è stata completamente sconvolta da questo conflitto: non solo alcune regioni, come quella di Ayacucho, culla del senderismo, erano sotto il controllo pratico della guerriglia, ma nella stessa Lima la presenza di Sendero aveva raggiunto una tale forza che l’organizzazione diretta da Abimael Guzmán era stata in grado, ancora nel 1992, di paralizzare la vita della capitale per diversi mesi con la proclamazione dello sciopero armato.

    La cattura di Guzmán è avvenuta il 12 settembre 1992: tale avvenimento ha un’importanza fondamentale nella lotta contro Sendero, dato il verticismo del l’organizzazione e il potere assoluto da questi (conosciuto dai militanti come il Presidente Gonzalo, quarta spada del comunismo, legittimo successore dell’eredità di Mao) esercitato su di essa.

    Da quel momento i metodi forti usati dall’Esercito contro Sendero e il Mita (Movimiento revolucionario Tupас Аmaru) hanno causato un notevole indebolimento della guerriglia: circa 12 mila guerriglieri sono stati catturati, altri 3500 hanno consegnato le armi beneficando della ley de arrepentimiento promulgata dal governo.

    Il terrorismo non è stato completamente sconfitto e nonostante l’atteggiamento cooperativo assunto da Guzmán, che dal carcere di Base Naval lancia appelli chiedendo la resa ai suoi seguaci, alcune frazioni di terroristi, raggruppate sotto la leadership di Oscar Ramirez Durand, continuano a essere attive nella regione di Ayacucho: ma è senz’altro vero che Sendero non ha più la stessa caраcità operativa del passato.

    Tale cambiamento è palpabile soprattutto nella capitale, dove la vita ha recuperato la normalità smarrita.

    Non bisogna quindi stupirsi che la Grande Lima, che raccoglie ormai più del 60 per cento della popolazione peruviana, appaia oggi come un chiaro feudo fujimoriano.

    Se ai progressi nella lotta antiterrorista aggiungiamo che il presidente ha astutamente concentrato nella prima parte del suo mandato le misure più antipopolari per il risanamento dell’economia, riservandosi per quest’ultimo anno pre-elettorale un approccio populista, che lo vede impegnato in continue inaugurazioni di opere pubbliche di vario tipo, possiamo capire dove abbia le sue radici il consenso per Fujimori.

    L’economia sta mostrando solo qualche timido miglioramento (controllo dell’inflazione) e la situazione resta critica, ma il peruviano medio percepisce comunque dei cambi positivi, che può facilmente paragonare con il continuo deterioramento delle proprie condizioni di vita nella tappa democratica.

    In questo contesto è sceso in campo Pérez de Cuellar, mosso, a suo dire, dall’eccessivo autoritarismo del regime e dalla critica al presidenzialismo di Fujimori plasmato nella nuova Costituzione. Pérez de Cuellar pensa che non ci siano alternative alla politica economica di
    Fujimori, ma considera smaccatamente elettoralista la politica sociale del governo, che avrebbe dovuto essere avviata molto prima come una parte organica dell’insieme della politica economica (non dimentichiamo che il 50 per cento dei peruviani vive al di sotto della soglia della povertà). Un altro punto debole di Fujimori è, secondo il suo avversario, l’eccessivo centralismo della sua politica, che non fa che accentuare l’esagerato peso di Lima nella vita del Perù, rinforzando il circolo vizioso costituito dall’attrazione che la capitale esercita sulla popolazioni provinciali (4).

    La candidatura di Pérez de Cuellar é naturalmente ben accettata dagli osservatori internazionali, ma oggi come oggi sembra difficile che possa imporsi nelle elezioni di aprile: le ragioni della forza di Fujimori sono quelle già illustrate, che trovano le loro radici profonde in quelle costanti della storia peruviana (debolezza dei partiti politici, preminenza delle Forze Armate dell’autoritarismo, disposizione del Paese a convivere con l’illegalità) cui abbiamo accennato.

    In questo contesto il feuilleton che vede come protagonisti Fujimori e sua moglie Susana Higuchi, divenuta suo avversario politico alla testa del movimento Armonía – Siglo XXI, non sembra avere effetti devastanti sulla popolarità del presidente, che d’altra parte può essere spinta ulteriormente verso l’alto dall’ondata di nazionalismo provocata dal conflitto con l’Ecuador.

    La candidatura di Pérez de Cuellar è poi indebolita dal suo stesso profilo, un diplomatico prestigioso percepito come qualcuno lontano dalla realtà del Pаеse, nonostante l’abbia percorso in lungo e in largo nei mesi che hanno preceduto l’annuncio della sua candidatura.

    Come e più di Vargas Llosa cinque anni fa, Pérez de Cuellar corre il rischio di essere interpretato come un candidato venuto da fuori e, malgrado abbia esplicitamente rifiutato l’appoggio dei partiti tradizionali, di essere etichettato come espressione della vecchia classe politica, che sappiamo così impopolare.

    Alla luce di tutti questi fattori esplicativi l’apparente anomalia della popolarità di Fujimori viene ridimensionata: in realtà il Perù rappresenta un esempio lampante delle difficoltà sperimentate dalla democrazia di tipo occidentale nei paesi in via di sviluppo.

    Il dibattito sull’adeguatezza di questo sistema a tali realtà è, peraltro, uno dei più appassionanti cui oggi si devono confrontare tanto i politologi quanto i pоlicy-makers, date le straordinarie conseguenze che esso ha sullo sviluppo degli scenari strategici internazionali e sulle relazioni Nord-Sud.

    Note
    (1) Sull’economia informale in Perù vedasi: Rostros de la informalidad, Instituto de desarrollo del sector informal,
    Lima 1992.
    (2) Per approfondire la posizione di
    Vargas Llosa si può fare riferimento all’opera del figlio Alvaro: La contenta
    barbarie    , Editorial Planeta, Barcelona
    1993.
    (3) Per approfondire la conoscenza di
    Sendero luminoso sono disponibili numerose pubblicazioni.
    Possiamo citare: D. Kruijt, Entre Sendero y los militares. Alfonso Aguilar, Lima
    1991.
    G. Gorriti, Sendero: Historia de la guerra milenaria del Perù. Apoyo, Lima
    1990.
    AA. VV., Shining Path of Peru. St. Martin’s Press, New York 1992.
    (4) cfr. l’intervista a Javier Pérez de Cuellar pubblicata su El Pais di giovedì 8 settembre 1994.