Autore: Stefano Gatto

Lo sviluppo degli scenari internazionali dopo Seattle ha avuto importanti conseguenze anche nei confronti dell’America Latina. Da una parte, l’affermarsi di un influente movimento di contestazione nei confronti della globalizzazione e dei suoi effetti ha portato al centro della attenzione mondiale dei temi tradizionalmente a cuore dei paesi della regione, così come dei paesi in via in sviluppo o “emergenti”: in sintesi, potremmo dire che si è affermata nel mondo una rinnovata sensibilità nei confronti dell’esistenza di relazioni squilibrate tra il Nord e il Sud del mondo, un tema che sembrava non più di moda e che invece chiaramente preoccupa parti importanti dell’opinione pubblica mondiale.

Dall’altra, il subcontinente si trova, cоme forse mai prima nella sua storia, al centro di un complesso scacchiere commerciale caratterizzato dall’accavallarsi di più fronti: se il lancio di un nuovo round multilaterale in seno all’Organizzazione mondiale del commercio (Омс) rimane la prospettiva generale più probabile, o almeno quella desiderata dai più, la possibilità di un nuovo fallimento in Qatar dopo quello di Seattle ha portato alla ribalta altri scenari potenziali per la regione:

• – integrazione emisferica nell’ambito del cosiddetto ALCA, Accordo di libero commercio delle Americhe;
  – conclusione di accordi commerciali bilaterali con l’Unione europea; già una realtà nel caso del Messico, un accordo simile è attualmente negoziato tra UE e MERCOSUR;
  – consolidamento dei processi d’integrazione economica sub-regionali: in primis, il MERCOSUR, alle prese con un’importante crisi interna a causa delle divergenze economiche tra Brasile e Argentina, ma tuttora un blocco regionale con prospettive solide e risultati significativi in termini di volume degli scambi commerciali; ma anche la Соmunità andina, e, in prospettiva, un possibile Mercato comune sudamericano, che risulterebbe dalla possibile integrazione dei due gruppi;
  – la possibilità alternativa di conclusione di accordi bilaterali con gli USA e con l’UE, rifuggendo dall’appartenenza a blocchi regionali: è il modello cileno, che altri nella regione vorrebbero seguire.
  

Ma sarebbe errato pensare che tutte queste possibilità siano apparse sulla scena solo a seguito del fallimento di Seattle. I giochi sono più complessi, e s’inseriscono in quella nuova primavera dell’America Latina, o almeno di parte di essa, che ha caratterizzato gli anni Novanta: chiusosi il decennio perduto, tutti i paesi della regione hanno portato avanti, con maggiore o minore successo, ambiziosi processi di modernizzazione dei loro sistemi economici e sociali che hanno dimostrato come l’America Latina, lungi dall’essere composta da paesi destinati a fallire,ha di fronte a sé un futuro ricco di opportunità.

Della realtà di questa nuova America Latina, ancora alle prese con problemi atavici ma che ha intrapreso il cammino nella giusta direzione, si sono rese conto in primo luogo (sorprende?) le imprese, multinazionali e no, che hanno investito in massa nei paesi più promettenti della regione, sia nel quadro dei processi di privatizzazione, sia al di fuori di esse.

Se il Brasile si è andato affermando negli anni Novanta come il primo destinatario di investimenti tra i paesi emergenti dopo la Cina, la ragione non sta certo nell’amore dei capitali internazionali per la samba, ma piuttosto al successo delle riforme economiche intraprese dal governo di Fernando Henrique Cardoso e alle solide prospettive a lungo termine del mercato brasiliano e del MERCOSUR.

Se un processo simile ha interessato il Messico, nel quale si è molto investito nonostante le turbolenze politiche, è perché la comunità imprenditoriale internazionale ha giudicato irreversibile il processo economico e sociale in corso nel paese nordamericano.

Le attuali difficoltà argentine non devono trarre in inganno: questo paese, il più “europeo” dell’America Latina, era stato il primo ad attirare l’attenzione del business internazionale. Le privatizzazioni argentine degli anni Novanta erano infatti state citate come modello da seguire per i paesi emergenti. Ma oggi conosciamo le lezioni economiche di questa prima generazione di privatizzazioni “selvagge”. In Argentina, come negli USA o in Gran Bretagna, chi ha privatizzato senza definire regole chiare e trasparenti per il settore privatizzato si è trovato spesso alle prese con gravi problemi di efficienza. In questa prima tappa della storia delle
privatizzazioni (anni Ottanta e primi anni Novanta), esse erano concepite, un po’ fideisticamente, come un bene assoluto, e la priorità era messa non sulle modalità delle stesse, ma piuttosto sugli aspetti retributivi per l’erario pubblico. Dopo risultati brillanti nei primi
anni, alla lunga sono apparsi i problemi.

L’Argentina è un caso chiaro di questa situazione: privatizzò tutto e subito, creando l’illusione di avere risolto d’un colpo tutti i suoi problemi. Ma queste privatizzazioni “contabili” non furono accompagnate da un parallelo processo di snellimento e modernizzazione dell’economia e del settore pubblico, portando all’impasse attuale, una crisi di competitività del modello-paese, aggravata dall’ingessamento del peso sui valori del dollaro, che spiazza completamente i prodotti argentini sui mercati internazionali.

Gravi problemi strutturali spiegano quindi i problemi argentini, e la loro soluzione richiederà anni di politica economica virtuosa e di sacrifici: non sarà facile, ma sembra chiaro che l’Argentina ha compreso la lezione: la stabilizzazione economica e lo strangolamento dell’inflazione non erano la tappa finale, ma quella iniziale sul lungo cammino delle riforme.

Se il Cile è stato considerato per anni il modello per eccellenza, e se la sua situazione macroeconomica è tuttora migliore rispetto a quella dei suoi vicini, anche questo paese deve oggi fare i conti con una certa stanchezza del proprio sistema-paese, il che non impedisce che Santiago si muova con spregiudicatezza e notevole abilità sullo scacchiere internazionale: una necessità per un paese di piccole dimensioni (demografiche), il cui Pil dipende per circa la metà dalle esportazioni.

Gli altri paesi della regione sono stati tutti caratterizzati da processi simili, più o meno riusciti. Ma la strada intrapresa sembra chiara e, pur facendo tutti i distinguo di rigore, possiamo oggi parlare di un’America Latina che si affaccia al XXI secolo con una rinnovata credibilità economica.

È proprio questa nuova dimensione che permette all’America Latina di giocare un ruolo di maggiore protagonismo nelle relazioni internazionali. Alla credibilità economica si viene infatti ad associare una maggiore credibilità internazionale, evidente nel caso dei maggiori paesi, come il Messico o il Brasile, ma riscontrabile anche in altri casi.

Se l’America Latina interessa come mercato, essa, forse per la prima volta nella sua storia, sembra anche in grado di dire la sua, senza limitarsi a essere una protagonista passiva del proprio destino. Tramontata l’epoca della dipendenza, il subcontinente dimostra d’avere molto da dire (e da offrire) nell’era dell’interdipendenza e della globalizzazione.

Non vorremmo che quanto detto sinora facesse trasparire un’immagine di immotivato ottimismo: i problemi della regione restano seri, e la frattura sociale esistente ovunque nella regione tra élites colte e parti integranti del Primo Mondo e una più numerosa frangia della popolazione ancora esclusa dalla modernità, rimane la grande sfida aperta dell’America Latina nel nuovo secolo. Solo una decisa sterzata verso il sociale da parte delle élites al potere in tutta la regione permetterà di affrontare davvero questa battaglia, e i segnali percepibili in questo senso non sempre sono incoraggianti.

Ma le società civili latino-americane, una volta timide e sottomesse al potere politico, hanno fatto anch’esse passi da gigante negli anni Novanta, e hanno in un certo senso obbligato le oligarchie al potere a tenere conto delle loro istanze. In parte, questo fenomeno è dovuto all’ampiezza dei processi di privatizzazione in paesi in cui la presenza dello Stato era sempre stata forte (o pesante): il ritrarsi della mano pubblica ha obbligato i cittadini, un tempo passivi, a farsi carico dei problemi della collettività. Anche in Europa è successo qualcosa di simile, ma in un contesto eсоnomico che poteva disporre di ben maggiori risorse. In questo senso, il risveglio delle società civili latino-americane ha un che di eroico, ma è reale e palpabile.

Molte le tematiche su cui s’incentrano le esperienze in corso in America Latina: sviluppo sociale, educazione, lotta alla criminalità e alla droga, protezione dell’ambiente, accesso alle nuove tecnologie. Nell’America Latina di oggi, i cittadini non si aspettano più soluzioni magiche dallo Stato ma s’impegnano in prima persona.

Ma non è solo un atteggiamento difensivo quello che spiega questo fenomeno (sostituzione dello Stato che ha fallito), ma anche il risultato di un processo virtuoso. I paesi latino-americani hanno dimostrato di poter funzionare sul serio, e questo ha trasmesso alle loro popolazioni un senso di fiducia che spesso era mancato in passato.

Se le critiche agli effetti perversi della globalizzazione sono moneta corrente in tutto il mondo, l’America Latina è certamente stata all’avanguardia in questo processo. Da un lato, l’esistenza di un’oggettiva diffidenza nei confronti del modello dominante di origine statunitense, amato e odiato a un tempo dai latino-americani, dall’altro, l’esistenza di gravi situazioni di squilibrio sul continente, acuite dall’intensificarsi della globalizzazione (i contrasti visibili a occhio nudo in qualsiasi città latino-americana risultano scioccanti agli occhi di un europeo) non hanno fatto che portare acqua al mulino di chi critica determinati aspetti di essa.

Se la globalizzazione fa molte vittime, una buona parte di esse vive in questa parte del mondo.

Non è quindi un caso che, proprio in America latina, sia sorto un processo critico ma costruttivo nei confronti della globalizzazione come quello che portò al Foro sociale di Porto Alegre, che all’inizio di quest’anno attirò l’attenzione di mezzo mondo.

Col senno di poi, possiamo dire che Porto Alegre è stato il fiore all’occhiello del movimento mondiale critico nei confronti degli aspetti perversi della globalizzazione. La successiva spirale su cui si sono avvitate alcune frange dei movimenti anti-globalizzazione da Praga a Genova ha avuto il torto di svilire nella violenza tematiche di straordinario interesse e attualità.

Il Foro sociale di Porto Alegre fu farina del sacco della sinistra latino-americana, e rappresentò un esempio positivo е costruttivo di come possono essere affrontati, senza violenze, temi di grande spessore. Il suo grande merito fu quello di dire ad alta voce cose che molti nel mondo pensavano senza avere il coraggio di dirlo.

Se il Foro sociale diede corpo a inquietudini che le società civili latino-americane nutrivano da tempo, i governi latino-americani, rinfrancati dal relativo successo delle riforme intraprese e stimolate da società sempre più dinamiche ed esigenti, hanno avuto il coraggio di inserire nell’agenda internazionale temi che stanno a cuore all’America Latina e, più in generale, dei paesi emergenti e in via di sviluppo. E, sorpresa, si è scoperto che questi temi interessano a molti anche nel mondo industrializzato.

Qualche tempo dopo lo svuotamento pratico del fronte dei non allineati, paesi che spesso in passato hanno ricercato ruoli autonomi nell’ambito internazionale si trovano in prima fila su temi che risvegliano molte simpatie anche nel Nord del mondo, soprattutto in Europa.

Facciamo alcuni esempi: la battaglia intrapresa da Sud Africa, India e Brasile per l’accesso a costi ridotti ai farmaci contro l’Hiv e altre malattie endemiche, mediante la sospensione parziale dei diritti di proprietà intellettuale, è un tema molto delicato, perché mette a repentaglio una delle fondamenta dell’economia di mercato.

Ma è, al tempo stesso, una rivendicazione oggettivamente giusta, dato che, a fronte di problemi di tale gravità, è necessario mettere in atto meccanismi audaci, fondati sul principio della solidarietà.

Una questione di questo tipo si sarebbe trascinata per anni nelle stanze dell’OMC, per concludersi alla fine con una vittoria delle multinazionali farmaceutiche, se il clima mondiale non fosse drammaticamente cambiato nell’ultimo anno, e non si fosse originata una forte pressione internazionale a favore delle rivendicazioni dei paesi del Sud.

Il Brasile e i suoi alleati non sarebbero poi riusciti nel loro intento se non avessero potuto contare sul significativo appoggio dell’Unione europea, la cui iniziativa Access to Medicines è pienamente compatibile con le rivendicazioni dei paesi emergenti (e molto lontana dalle posizioni statunitensi).

In materia di cambiamento climatico e biosicurezza (Protocolli di Kyoto e Cartagena) e di biodiversità (Convenzione sulla diversità biologica di Rio, 1992), i paesi latino-americani e specialmente il Brasile che, forte della sua buona salute e del suo peso economico e strategico, ha abbandonato passate ambizioni su scala planetaria per assumere un ruolo, ben più realistico, e pregnante di leader del subcontinente, difendono con forza posizioni critiche rispetto alle visioni iperliberistiche statunitensi e anche giapponesi.

Nell’ambito delle conferenze delle Nazioni unite, il Brasile e il blocco latinoamericano hanno generalmente dimostrato una notevole coesione, derivante non solo da un’omogeneità culturale, ma piuttosto da un’oggettiva comunione d’interessi. In quest’ambito, è notevole anche la sintonia con i paesi asiatici e africani, che permette quindi a paesi come il Brasile o il Messico di far parte del gruppo dei leaders dei paesi in via di sviluppo. Anche nella recente Conferenza di Durban, i paesi latinoamericani hanno giocato un ruolo significativo: senza essere in prima fila né sul tema delle rivendicazioni legate al passato schiavista, né su quello delle definizioni ideologiche in materia di razzismo, essi, guidati dal Brasile, hanno assunto un ruolo di mediazione che ha avuto il suo peso nel raggiungimento di un compromesso finale.

L’America Latina tende quindi a non accettare più senza riserve modelli culturali e sociali importati da altrove, ma a sviluppare posizioni proprie e difenderle sulla scena internazionale, tessendo alleanze a geometria variabile che la vedono spesso convergere con altri paesi emergenti, asiatici e africani, ma anche con l’UE.

Certo, non è possibile generalizzare sempre, e differenze significative esistono, ad esempio in materia di accettazione degli OGM, respinti dal Brasile e accettati senza riserve in Argentina, ma l’America Latina di oggi si pone di fronte al G8 con una personalità propria.

Anche in campo culturale, sta dimostrando un gran dinamismo. La sensibilità al tema della “eccezione culturale” è crescente, e la tematica dell’accesso a una società dell’informazione multilingue si è molto sviluppata in una regione che parla spagnolo e portoghese (rispettivamente seconda e quarta lingua internazionale del mondo). Se la società dell’informazione vuol essere globale i suoi contenuti non possono essere solo in inglese, ma devono poter pervenire alla maggioranza della popolazione in lingua madre. Anche qui sono chiare le sintonie con i paesi asiatici e con una Europa per definizione multiculturale, e le frizioni con un modello globalizzante monocorde di stampo statunitense.

In materia economica, come si pone l’America Latina di fronte al G8?

Facendosi forti della loro rinnovata credibilità, che pareva per sempre perduta negli anni Ottanta, i paesi latino-americani si trovano in sintonia oggettiva con altri paesi emergenti nel richiedere una “democratizzazione” del commercio internazionale, fondato su un accesso crescente ai mercati del mondo sviluppato e sulla revisione dei meccanismi esistenti in seno all’Oмс, oggi visti come pesantemente squilibrati a favore dei paesi industrializzati, che favorisca i paesi del Sud.

Pochi paesi latino-americani fanno parte del gruppo dei “Paesi meno avanzati” oggetto dell’iniziativa di condono del debito presa nel G7 di Colonia (1999), ma l’America Latina, sempre alle prese con severi problemi d’instabilità finanziaria, è invece molto sensibile al tema del disegno di una nuova architettura del sistema finanziario internazionale che favorisca la stabilità dei paesi emergenti. Le crisi messicane (1994), brasiliane (1999) e argentina hanno messo in evidenza la fragilità finanziaria dei paesi anche più forti della regione, comunque dipendenti dall’afflusso di capitali internazionali e spesso penalizzati da movimenti speculativi sui mercati che non sempre hanno riscontri oggettivi nei paesi interessati.

La comunità finanziaria internazionale ha risposto positivamente ai successivi appelli brasiliani e argentini mediante la concessione di pacchetti finanziari ad hoc, ma il problema è lungi dall’essere risolto ed è una delle priorità che stanno più a cuore alle dirigenze latino-americane. Non ci sembra, però, che al di là degli interventi specifici già menzionati, sia probabile la definizione in un prossimo futuro di meccanismi di stabilizzazione dei mercati monetari, che continueranno a fluttuare con forza come hanno fatto dal 1973 in poi.

Se il problema del debito estero, pur senza essere sparito del tutto, non attanaglia più come un tempo i paesi latino-americani che hanno ritrovato negli anni Novanta il cammino della crescita, il fattore chiave dello sviluppo economico è oggi identificato nell’accesso ai mercati internazionali.

L’Uruguay Round dette luogo a un grande processo di liberalizzazione commerciale dei beni industriali e, in parte, dei servizi; i paesi emergenti, generalmente produttori agricoli, richiedono oggi di essere ricompensati per il grande sforzo di apertura delle loro economie, effettuato nel corso degli anni Novanta. Ciò è particolarmente vero per alcuni paesi latino-americani, che si sono fortemente aperti ai capitali e alle imprese internazionali e che sarebbero pronti a esportare prodotti agricoli sui mercati europeo, nordamericano e giapponese se all’apertura dell’Uruguay Round facesse ora seguito una significativa liberalizzazione dei mercati agricoli nel nuovo round commerciale. Sia gli USa sia l’UE e il Giappone dispongono di meccanismi di diversa natura che limitano fortemente le importazioni di prodotti agricoli dai paesi forti produttori (riuniti nel cosiddetto Gruppo di Cairns), e concedono anche sussidi alle esportazioni (USA e UE), spiazzando i paesi di Cairns anche su mercati terzi.

Se, nel caso dell’UE, le riforme della PAC del 1992 e l’accordo finanziario di Berlino del 1999 hanno dato luogo a riduzioni progressive dei sussidi, soprattutto nel caso di quelli concessi agli esportatori, gli USA sono in preda a una vera e propria escalation del protezionismo agricolo.

Secondo i paesi latino-americani, in primis i produttori agricoli come Argentina, Brasile e Uruguay, il nuovo round di negoziati OMC, il cui lancio fallì a Seattle e che sarà ora ritentato a Doha in novembre, dovrà in primo luogo riguardare la liberalizzazione del commercio agricolo, considerata una vera e propria priorità, ma anche la revisione di meccanismi il cui uso è considerato protezionistico e squilibrato a favore dei paesi industrializzati (anti-dumping, proprietà intellettuale).

Solo in quel caso sarà possibile, secondo i latino-americani, discutere di ulteriori riduzioni dei dazi industriali e di liberalizzazioni addizionali di servizi e appalti pubblici. È da notarsi come, alla fermezza latino-americana, ispirata comunque da uno spirito costruttivo, faccia da contraltare una maggiore rigidità dei paesi emergenti asiatici (India, Indonesia, Malaysia), assai poco
propensi ad appoggiare il lancio di un nuovo round.

Prima di Seattle, queste remore dei paesi emergenti avrebbero potuto rimanere relegate in secondo piano: i tre grandi del commercio internazionale, soprattutto USA e UE, avrebbero potuto decidere sui destini del commercio mondiale da soli. Ma oggi non è più così, e il consenso di una decina di paesi emergenti “chiave” è divenuto imprescindibile. Nel caso dell’America Latina, si tratta di Brasile, Messico e Argentina, cui si aggiungono India, Indonesia, Malaysia, Singapore, Sud Africa, Egitto (oltre a paesi sviluppati come Canada e Australia e pochi altri).

Difficilmente sarà possibile registrare progressi significativi nei negoziati о prevedere un lancio degli stessi senza essere riusciti a ottenere un consenso di massima all’interno di questo club.

E se, nonostante questi sforzi, non risultasse possibile lanciare un nuovo round multilaterale all’OMс, quali sarebbero le conseguenze per l’America Latina?

Come anticipato all’inizio, sarebbe un errore dipingere gli scenari alternativi come ripieghi rispetto al round multilaterale. In realtà, se Stati Uniti e Unione europea sono impegnati in ambiziose iniziative nei confronti dell’America Latina, la trama aveva incominciato a essere tessuta all’inizio degli anni Novanta, in coincidenza con l’inizio dei processi di stabilizzazione economica e riforme strutturali nella regione.

Sin dalla firma del Trattato di Asunción (1991), che dà alla luce il MERCOSUR, l’Unione europea fornì al nuovo blocсо sudamericano un notevole appoggio politico e di cooperazione economica. Quest’approccio porterà alla firma dell’accordo di Cooperazione interregionale di Madrid (1995), una delle cui clausole prevedeva il lancio di negoziati di liberalizzazione commerciale tra i due blocchi quando fossero riunite le condizioni necessarie.

La significativa evoluzione delle relazioni economiche tra UE E MERCOSUR (I’UE si è affermata nella seconda parte del decennio come il primo socio commerciale e il primo investitore nel blocco sudamericano) hanno creato in breve tempo le condizioni per il lancio di un negoziato, il cui obiettivo è la firma del primo Accordo di associazione interregionale della storia delle relazioni internazionali.

In occasione del primo Summit euro-latinoamericano di Rio (giugno 1999), fu approvato l’inizio dei negoziati, che sono avanzati con una certa difficoltà all’inizio ma che sono già approdati, dopo cinque round negoziali, alla presentazione di un’offerta di accordo da parte dell’UE, cui dovrà corrispondere la presentazione di una controproposta da parte del MERCOSUR a fine ottobre.

Esistono le condizioni per una conclusione dell’accordo nel prossimo biennio, e il prossimo Summit euro-latinoamericano di Madrid (giugno 2002) dovrebbe venire a scandire i tempi del negoziato, che creerà quindi un ambizioso spazio economico comune tra i quindici membri dell’Ue e i quattro paesi del MERCOSUR, cui si verrebbe ad aggiungere il Cile, con cui l’Ue sta negoziando in parallelo un accordo equivalente.

A quello commerciale si vengono poi ad aggiungere un accordo politico e uno in materia di cooperazione, facenti tutti parte integrante dell’Accordo di associazione.

Per quanto riguarda gli Stati Uniti, il lancio dell’ambizioso progetto di creazione di un mercato comune emisferico (ALCA in spagnolo, FTAA in inglese) risale alla presidenza Bush padre.

Il processo avanzò ben poco durante le presidenze Clinton, ma nell’ultima parte del suo secondo mandato la sua amministrazione prese atto da un lato della crescente importanza strategica dei mercati della regione, che gli USa non potevano più considerare come acquisiti, e dall’altro delle difficoltà del quadro multilaterale (fallimento di Seattle). Di fatto, gli USA hanno sempre privilegiato un approccio strategico multilaterale nei negoziati commerciali, rimanendo sostanzialmente estranei al processo di conclusione di accordi bilaterali e regionali che ha caratterizzato tutte le regioni del mondo.

Analisti e aziende americane hanno lanciato un grido d’allarme in questo senso al presidente George W. Bush, che ha deciso di spingere con forza sulla via del regionalismo, senza per questo rinunciare alla possibilità di lanciare un round multilaterale ancora quest’anno.

Ma la prospettiva di un Mercato comune delle Americhe è ritornata d’attualità, e i trentaquattro paesi della regione hanno stabilito nel Summit delle Americhe di Québec (aprile 2001) un calendario e una struttura per i negoziati che dovrebbero concludersi nel 2005.

Tale negoziato deve però far fronte a molte difficoltà, non ultima il peso delle lobbies americane, che rendono difficilmente preventivabile la concessione di un mandato negoziale ampio (TPA, Trading Promotion Authority, prima conosciuto come fast-track) al presidente Bush.

Ma vi è anche un’altra fondamentale differenza tra l’ALCA immaginabile all’inizio degli anni Novanta e quella attuale. Se allora il processo negoziale sarebbe stato chiaramente a propulsione statunitense, con una scarsa possibilità per i paesi latino-americani di esercitare un peso significativo sul negoziato, la rinnovata forza di alcuni di loro, in primis del Brasile, e la presenza riequilibrante dell’Unione europea ha ora cambiato le carte in tavola. I paesi latino-americani hanno maggiore margine di manovra e, nel caso del Brasile, intendono esercitarlo a fondo.

Questo non significa che l’ALCA non si farà, ma piuttosto che esso difficilmente sarà una semplice specchio del NAFTA (Accordo di libero commercio del Nord America): sarà invece un accordo ambizioso e di ampio respiro, nel quale anche gli USA Saranno costretti a fare concessioni su materie importanti (accesso ai mercati, regole sanitarie, uso dell’antidumping, riduzione dei sussidi agricoli).

Di fatto il Brasile è già riuscito, nel periodo che ha preceduto Québec, a imporre il suo calendario agli USA e ai suoi alleati più stretti (Cile e Uruguay), che premevano per una conclusione dei mandati nel 2003, prima della fine del mandato di Bush. Era una prospettiva
irreale, data la complessità del negoziato, ma molti paesi latino-americani,
attirati dalla chimera di un accordo rapido con gli USA, sembravano disposti ad
accettarla.

La posizione brasiliana, sostenuta da paesi come il Venezuela e, con qualche dubbio, dall’Argentina, è che un negoziato rapido non possa che risultare squilibrato a favore degli USA, che devono dimostrare con concessioni reali la loro volontà di concludere un accordo. L’altro punto cui il Brasile tiene particolarmente è il consolidamento del MERCOSUR: se il blocco è dal 1999 alle prese con una crisi interna, essenzialmente dovuta all’incompatibilità dei regimi cambiari argentino e brasiliano, e oggi aggravata dalla situazione argentina, ciò non toglie che si tratti di un mercato interno significativo e di un acquis politico di peso cui il Brasile non vuole rinunciare. Da qui la decisione di negoziare come blocco in seno all’ALCA (ciò non entusiasmava l’Uruguay e in parte l’Argentina).

Ma, che il MERCOSUR conti ancora parecchio, nonostante i suoi problemi interni, è dimostrato anche dal fatto che gli USA, a fronte delle difficoltà dei negoziati multilaterali (OMс) ed emisferici (ALCA), hanno accettato di avviare un dialogo chiamato 4+1 con il MERCOSUR su temi commerciali d’interesse comune. Non si tratta ancora di un vero e proprio negoziato, ma di un tavolo di discussione che riconosce al MERCOSUR un ruolo importante, spesso negatogli dagli USA in passato.

Dall’evoluzione di questi scenari, cui si aggiunge anche il negoziato 4+5 tra MERCOSUR e Comunità andina che potrebbe portare alla creazione di un Mercato comune sudamericano come premessa per un suçcessivo ALCA, dipende il futuro dell’America Latina nel secolo che sta iniziando.

Chiaramente, se qualcuno crede ancora che l’America Latina sia ancora un fuscello in balia di tempeste più grandi di lei, quanto esposto dovrebbe bastare a fargli cambiare idea.

È necessario ampliare lo spettro del G7: di fatto, già esiste da alcuni anni il G20, la cui prima riunione ha avuto luogo a Berlino nel dicembre 1999.

In questo nuovo forum partecipano, oltre ai membri del G8, Argentina, Brasile, Messico, Australia, Sud Africa, Turchia, Cina, India, Indonesia e Corea del Sud, oltre alla Presidenza dell’UE e le istituzioni di Bretton Woods. Anche se il G20 non ha ancora il seguito mediatico del G8, è probabilmente in questo senso che la comunità internazionale dovrà dirigersi, senza dimenticare però di associare all’allargamento del gruppo la definizione di meccanismi di coinvolgimento dei paesi che ne sono esclusi e della società civile.

In questo quadro, l’America Latina fa bella mostra di sé e non mancherà di far sentire la propria voce nella definizione dei nuovi equilibri mondiali.

Il Vertice sudamericano di Brasilia (30 agosto – 1 settembre 2000) ha riunito, per la prima volta nella storia, i presidenti dei dodici paesi del subcontinente (oltre al Brasile e alle nove repubbliche sudamericane di lingua spagnola, erano presenti anche il Suriname e la Guyana). Ci si può stupire del fatto che in un mondo nel quale i vertici tra capi di stato e di governo non fanno neanche più notizia tanto sono frequenti e spesso ‘sterili di novità, i paesi sudamericani non avessero mai organizzato in passato una riunione di questo tipo.

Ma tant’è: se esiste dal 1991 un vertice biennale dei paesi latino-americani (con la partecipazione di Spagna e Portogallo), se esiste da molto più tempo l’Organizzazione degli stati americani con sede a Washington (OAS in inglese, OEA in spagnolo) e se all’inizio degli anni Ottanta è nato il Gruppo di Rio, foro di discussione politica dedicato alla difesa dei valori democratici e dei diritti umani, cui partecipano i dieci paesi ibero-americani del subcontinente più Messico e Panama, i paesi geograficamente sudamericani non avevano mai creato un loro foro specifico.

Analizzando brevemente quanto discusso a Brasilia, potremo capire perché un’iniziativa di questo tipo veda la luce proprio adesso e come il Vertice sudamericano si inserisca nel cruciale momento di trasformazione che sta vivendo l’America Latina all’alba del XXI secolo.

Il Vertice di Brasilia è stato centrato su tre argomenti fondamentali: la difesa della democrazia e dei diritti umani nella regione, la promozione dello sviluppo e dell’integrazione economica, la carenza di infrastrutture su scala regionale che possano favorire tale sviluppo economico.

Il consolidamento della democrazia e la promozione dei diritti umani sono stati interpretati dal Vertice come condizioni essenziali per il rafforzamento dello sviluppo dei paesi della regione e
dei loro processi d’integrazione economica.

La clausola democratica, già in vigore nel MERCOSUR, è stata estesa a livello sudamericano: il rispetto della democrazia è stato considerato condizione sine qua non per essere ammessi a futuri vertici ed essere chiamati a far parte di negoziati politici regionali: di fatto, chi abbandona le regole democratiche si isola dalla comunità sudamericana.

L’esistenza di tale clausola democratica all’interno del MERCOSUR è stata decisiva nell’evitare derive autoritarie nel corso delle successive crisi paraguaiane degli ultimi anni – quella del febbraio 1999, che vide la deposizione del presidente Cubas Grau e la sua sostituzione con il presidente del Congresso González Macchi, presidente attualmente in carica, e il successivo tentativo di colpo di stato militare del maggio 2000, apparentemente diretto da elementi legati al generale in esilio Lino Oviedo.

Se la situazione paraguaiana non può ancora essere considerata stabile, è indubbio che la fermezza dei tre soci nel MERCOSUR (Brasile, Argentina e Uruguay) nel sottolineare a ogni occasione che una svolta autoritaria nel paese avrebbe automaticamente significato l’estromissione dello stesso dal MERCOSUR ha avuto un influsso positivo sulla piega degli avvenimenti in Paraguay. Ormai è chiaro a tutti in America Latina che l’autoritarismo porta all’isolamento e l’isolamento alla depressione economica. In questo senso la democrazia latino-americana – di cui spesso si denuncia la crisi più in base a riferimenti al passato che a una valutazione rigorosa delle realtà presenti – è praticamente obbligata a sussistere, se non altro per mancanza di alternative: le dittature di vecchio stampo non sono più proponibili nel contesto dell’apertura economica e della globalizzazione.

La crisi di crescita della democrazia latino-americana è semmai di un’altra natura: se le forme democratiche non possono essere messe in discussione, la grande sfida attuale, dopo quasi due decenni di vita democratica nella regione, è quella dell’estensione della democrazia sostanziale e delle pari opportunità alla maggioranza della popolazione, una prospettiva ancora molto remota, se teniamo conto delle drammatiche disuguaglianze esistenti
in campo educativo ed economico in tutta la regione.

Il Vertice di Brasilia ha quindi ribadito la centralità della democrazia in seno alla famiglia delle nazioni sudamericane: nella mente di tutti faceva naturalmente da padrone la situazione peruviana.

Il neo rieletto presidente Fujimori si è discretamente defilato a Brasilia, ben contento di perdere protagonismo nei confronti del presidente colombiano Andrés Pastrana, alle prese con il difficile compito di difendere il Piano Colombia, lanciato, insieme con Clinton, il giorno prima a Cartagena. Ne parleremo più in là.

La situazione peruviana, da noi descritta in un recente articolo (Acque & Terre 3.2000), non ha fatto che complicarsi dopo il Vertice di Brasilia. Si ricorderà che la contestatissima rielezione del presidente Fujimori, pur osteggiata praticamente dalla totalità della comunità internazionale, non era stata oggetto di sanzioni, anche se gli Stati Uniti avevano cercato di convincere in quel senso i membri dell’Organizzazione degli stati americani.

Vari paesi latino-americani e in primis il Brasile, pur deplorando l’evoluzione della situazione peruviana e non lesinando critiche a Fujimori, avevano poco gradito l’attivismo statunitense, considerato eccessivo e quasi sconfinante nell’ingerenza. L’Osa si era quindi limitata a inviare a Lima degli osservatori che aiutassero il governo peruviano ad adottare misure in grado di migliorare il funzionamento della traballante democrazia peruviana.

Tale missione era in corso, e le principali debolezze del sistema erano state identificate nell’eccessivo potere dei servizi segreti e dell’esercito peruviano, nonché nella pratica assenza di pluralismo informativo, quando la denuncia televisiva dell’opera di corruzione svolta da Vladimir Montesinos, eminenza grigia del potere fujimorista, nei confronti di un deputato d’opposizione, blandito per ottenere il suo appoggio a Fujimori, ha fatto precipitare la crisi in un modo del tutto imprevisto.

Fujimori, che solo pochi mesi prima aveva usato tutti i mezzi leciti e illeciti per ottenere una seconda rielezione, dimostrando una totale indifferenza verso le pressioni internazionali, di fronte all’inoppugnabile e diafana dimostrazione della vasta rete di complicità che sosteneva il suo regime ha annunciato il proprio ritiro a termine (cioè un anno dopo…), ben prima della conclusione del suo mandato, prevista per il 2005.

A fronte delle proteste dell’opposizione, guidata da Alejandro Toledo, che ha richiesto subito nuove elezioni, timorosa di essere di fronte a un trucco dell’imprevedibile Fujimori, questi ha nicchiato per un po’ senza chiarire la portata reale delle proprie intenzioni.

Nel frattempo Montesinos lasciava il paese e l’esercito – di cui si sospettavano tentazioni golpiste – dichiarava la propria fedeltà alle istituzioni democratiche. Montesinos passava un mese a Pаnama, dove richiedeva l’asilo politico senza che gli venisse concesso, per poi riapparire inaspettatamente in Perù a fine ottobre, quando Fujimori si metteva a dirigere in prima persona le battute di ricerca dell’ex collaboratore. Nel frattempo, il ministro della Giustizia presentava una proposta di piano di riconciliazione nazionale prevedendo un’ampia amnistia nei confronti di eventuali abusi commessi dall’esercito nel quadro della lotta contro il terrorismo o il narcotraffico: la reazione dell’opposizione è veemente.

A quel punto persino il vicepresidente ed ex ministro degli Esteri, Francisco Tudela, anima del fujimorismo moderato e probabile candidato oficialista alle elezioni presidenziali dell’anno prossimo, gettava la spugna e presentava le dimissioni: la confusione a Lima era ormai totale.

In questo quadro, il MERCOSUR allargato (che include Cile e Bolivia) emetteva un comunicato avvertendo il Perù delle conseguenze negative di un’eventuale involuzione autoritaria: un’altra dimostrazione della nuova “dottrina di Brasilia”.

Mentre scriviamo, il primo ministro Salas ha annunciato le prossime dimissioni del presidente, attualmente in Giappone: ciò potrebbe significare un ulteriore anticipo delle prossime elezioni, previste per l’aprile 2001, che saranno una sorta di nuovo inizio per la democrazia peruviana, messa a dura prova dagli eccessi del fujimorismo.

Che conclusioni trarre dalle vicende peruviane? La situazione di questo paese era senza dubbio la più complessa nell’universo delle democrazie latinoamericane, e sembrava anche la più disperata. Invece, anche in questo caso, il cocktail esplosivo “crisi economica-autoritarismo politico” ha finalmente mostrato la corda: non siamo più negli anni Settanta, la democrazia s’impone in America Latina pur tra mille difficoltà. In Perù l’intero sistema politico è da ricostruire, i partiti tradizionali erano stati sbriciolati dalla propria mancanza di credibilità e dai successi del primo mandato di Fujimori, ma la reazione della società civile in occasione dell’ultima rielezione di Fujimori fa ben sperare per il futuro, anche se la confusione istituzionale esistente oggi a Lima è davvero preoccupante.

Se il consolidamento della dimensione democratica nella regione ha costituito il piatto forte della riunione di Brasilia, gli altri due grandi temi orizzontali trattati nel vertice sono stati l’intensificazione dei processi di integrazione economica in corso nella regione e il lancio di un’iniziativa tesa a rimediare al gap infrastrutturale che penalizza l’America del Sud.

In America del Sud, gli anni Ottanta sono stati testimoni d’autentiche trasformazioni epocali rispetto al passato in materia economica. La massiccia riduzione della presenza dello Stato nell’economia, l’apertura agli investimenti stranieri, l’abbattimento delle barriere protettive, il progresso spettacolare dei processi d’integrazione economica – particolarmente significativo il caso del MERCOSUR, il cui successo ha rotto con un passato fatto di decenni di diffidenza tra i due grandi paesi della regione, Brasile e Argentina – sono tutti segni dell’affermarsi di nuovi valori economici e politici che non sembrano avere rivali all’orizzonte (anche se comincia a rifarsi strada una certa attenzione al concetto di “nazionalismo economico”, così importante qualche decennio fa in America Latina).

In quest’ambito i paesi del subcontinente cominciano a sviluppare una visione quasi del tutto nuova d’integrazione economica su base continentale. Non si tratta tanto di eliminare le frontiere “alla Schengen”, ma di trasformarle da barriere invalicabili, quali esse sono state per due secoli, in fattori di sviluppo economico.

I due processi d’integrazione economica in America del Sud, il MERCOSUR e la Comunità andina di nazioni (ex Patto andino), non spariscono ma diventano la base di partenza per un nuovo processo d’aggregazione su base continentale. L’Area di libero scambio sudamericana (SAFTA O ALCSA, secondo la lingua di riferimento) viene definita come un obiettivo da raggiungere a breve termine, già nel 2002. Essa risulterà dal processo negoziale tra MERCOSUR e Comunità andina, cui si aggrega il Cile tramite la sua prossima. adesione al MERCOSUR (annunciata per fine anno, avverrà probabilmente nel 2001) e la Guyana e il Suriname mediante accordi specifici.

Il calendario è forse troppo ambizioso se teniamo conto delle difficoltà cui hanno dovuto fare fronte in un passato anche recente i negoziati tra i paesi andini e quelli del cono sud, ma d’altro canto il tempo stringe anche in previsione dell’accelerazione probabile dell’ALCA (Area di libero scambio delle Americhe), il processo d’integrazione emisferico cui i paesi dell’America Latina vogliono arrivare compatti e non in ordine sparso.

Dopo le elezioni americane, è probabile che l’ALCA entri nella sua fase di negoziato attivo nel corso del 2001, per una sua probabile conclusione entro il mandato del presidente neoeletto, quindi entro il 2004, prima ancora di quel 2005 di cui si era sempre parlato.

I paesi latino-americani, che già siedono in quel negoziato su base subregionale e non nazionale (MERCOSUR, CAN, Mercato comune centroamericano, CARICOM, con le sole eccezioni di Cile e Messico), hanno tutto l’interesse a rendere operativo il loro mercato prima della conclusione del negoziato ALCA, in maniera tale da aumentare il loro peso specifico nei confronti degli Stati Uniti e del Canada.

Si tratta di un momento decisivo per le sorti dell’America Latina nel XXI secolo: come osservano alcuni, le scelte strategiche dei prossimi cinque anni saranno probabilmente decisive per il destino prossimo venturo dei paesi latino-americani.

In questo contesto, è cruciale per l’America Latina riuscire a compiere una svolta modernizzatrice nell’era della globalizzazione, dimostrando di poter essere protagonista del proprio futuro: di qui l’importanza delle sfide interne (adozione di modelli vincenti di sviluppo economico e sociale) ed esterne (affermazione di un’originalità e una matrice latino-americana nel contesto di un mondo senza frontiere).

È quindi importante che i paesi dell’America Latina, e in particolare quelli dell’America del Sud, stiano cercando di creare meccanismi autonomi di dialogo e sviluppo, senza che peraltro ciò significhi un ritorno alle chiusure del passato, ma piuttosto una maggiore consapevolezza del proprio ruolo internazionale e un rafforzamento della loro capacità negoziale.

I primi cinque anni del prossimo secolo non saranno solo caratterizzati dall’approfondimento dell’integrazione regionale subcontinentale ed emisferica, ma anche dai negoziati con l’Unione europea, già cominciati nel caso del MERCOSUR e già conclusi nel caso del Messico, e dai negoziati multilaterali in seno all’OMC, anch’essi decisivi per il futuro dell’America Latina nonché del commercio mondiale.

L’insieme di questi scenari intrecciati
tra loro crea una situazione complessa
di difficile lettura, ed è assai arduo prevedere quale sarà la realtà del commercio internazionale nel 2005, quando tutti i nodi dovranno venire al pettine, ma
quello che è sicuro è che i paesi latinoamericani sembrano coscienti dell’importanza del momento.

In questo senso il Vertice di Brasilia non è stata una riunione qualsiasi, ma la dimostrazione di una nuova consapevolezza in fieri tra i paesi della regione. La carenza d’infrastrutture (strade, porti, ferrovie, logistica) su scala sudamericana è una delle eredità del passato е rappresenta forse il limite più grave per le possibilità di uno sviluppo economico regionale.

Essa è da una parte conseguenza delle peculiarità geografiche del subcontinente: delle sue dimensioni e della presenza di due formidabili ostacoli naturali come la foresta amazzonica e le Ande.

Ma è soprattutto dovuta all’imposta zione che tutti i paesi sudamericani hanno sempre dato ai loro piani di sviluppo infrastrutturali; anche quando, negli anni Sessanta, tali grandi opere erano concepibili (pensiamo alla diga di Itaipù o alla Transamazzonica), la loro concezione è sempre stata puramente nazionale. Era la visione dominante all’epoca, centrata su economie chiuse e sviluppo basato sull’economia nazionale.

A fine secolo le priorità sono cambiate, ma l’America Latina si ritrova senza infrastrutture regionali e in preda a problemi logistici quasi insolubili che riducono la competitività dei suoi prodotti: basti pensare all’assenza d’infrastrutture di trasporto tra il nord e il sud del continente e tra l’est e l’ovest. Ogni paese è orientato solo su se stesso e i prodotti del Nord o Nord-Est brasiliano devono viaggiare sino ai porti di Santos (San Paolo) o Rio per poi ripartire in senso opposto verso i mercati del Nord. Il Brasile, che da solo occupa metà dell’America del Sud e confina con quasi tutti gli altri paesi della regione, è il più conscio del problema. Nel 1998, il lancio di un grande piano infrastrutturale interno (Avança Brasil) volle rompere con anni d’assenza di politiche infrastrutturali coerenti.

A partire dalla base concettuale di tale piano, il Brasile si propone ora di coinvolgere i vicini nel lancio di un piano infrastrutturale complessivo: uno studio preliminare è stato affidato al BID (Banco interamericano di sviluppo). I paesi andini possono contare con una istituzione finanziaria di prestigio come la CAF (Corporación Andina de Fomento); il MERCOSUR non ne possiede una ma conta di coinvolgere il settore privato nel finanziamento di tali infrastrutture – naturalmente, le telecomunicazioni sono in primo piano in questo sforzo.

Si tratta di un progetto ambizioso, forse destinato a rimanere al di qua degli obiettivi attuali, a causa delle ardue condizioni di finanziamento cui sono sottoposti i paesi latino-americani sui mercati finanziari internazionali.

Ma anche in questo caso il Vertice di Brasilia è stato significativo perché ha rotto con i fantasmi del passato per proporre al mondo una nuova America Latina.

Se democrazia, integrazione economica e infrastrutture hanno caratterizzato il Vertice, la situazione colombiana non ha potuto non attirare l’attenzione dei presidenti sudamericani.

Il presidente Pastrana si è presentato a Brasilia dopo aver ricevuto a Cartagena il presidente Clinton, che vi aveva annunciato il lancio del Piano Colombia, presentato come un piano d’aiuto alla Colombia per assisterla nella lotta contro il narcotraffico.

Qual è il suo significato? Da una parte il lancio del Piano viene ad annunciare il fallimento della politica di dialogo con la guerriglia (FARC) che aveva costituito il leitmotiv della campagna elettorale del leader conservatore colombiano. I negoziati – che avevano persino portato alla cessione di una parte di territorio colombiano “in gestione” al FARC (regione di San Vicente del Caguán) – si sono ingolfati senza rimedio: perché il dialogo, che è servito a risolvere crisi assai complesse come quelle derivanti dalle guerre civili centro-americane, è fallito nel caso colombiano?

La risposta è una sola: la droga. Da anni la pioggia di denaro legata al narcotraffico ha fatto saltare tutti gli equilibri nel paese andino. Se per diverso tempo la lotta contro i cartelli dei narcotrafficanti aveva portato la Colombia sull’orlo del collasso, il vero ero problema eversivo apparso recentemente è quello della narco-guerrilla. I gruppi guerriglieri (oltre al FARC, l’altro gruppo principale è l’ELN), tralasciata ormai ogni velleità ideologica, lucrano e si finanziano con il traffico di stupefacenti, favorito dal controllo da essi esercitato su buona parte del territorio nazionale. Si calcola che il solo FARC ricavi 500 milioni di dollari annui dal narcotraffico.

La cessione al FARC della regione di San Vicente del Caguán, lungi dal dimostrare una capacità effettiva di governo di quest’ultimo, ha solo certificato l’esistenza di un santuario intoccabile per la coltivazione della coca. Gli scontri armati tra guerriglia ed esercito non fanno che continuare e il dialogo può dirsi fallito.

Per quanto riguarda l’ELN, che ha anch’esso richiesto la concessione di una zona protetta nel sud dello Stato di Bolivar, la costituzione di un gruppo di “amici del dialogo” (Francia, Spagna, Svizzera, Norvegia e Cuba), il cui obiettivo è facilitare il negoziato, potrebbe far pensare a sviluppi più positivi, ma il fallimento del negoziato con il FARC non lascia presagire nulla di buono.

In questo quadro, la messa a disposizione del governo colombiano da parte degli Stati Uniti di un pacchetto di aiuti, essenzialmente di natura militare, di 1.3 miliardi di dollari (su un totale di 4,5 miliardi, la maggioranza dei quali pagati dallo stesso governo colombiano), rappresenta un deciso cambio di rotta nei confronti della guerriglia. Chiuso il dialogo, almeno per quanto riguarda il FARC, si passa ai metodi violenti per la riconquista del territorio e l’estirpazione delle colture, anche mediante prodotti chimici.

L’iniziativa ha sollevato ben pochi entusiasmi tra gli altri paesi della regione e presso l’Unione europea, da sempre propensa a un altro tipo d’approccio, più cooperativo, al problema.

D’altro canto, l’approccio di tipo militare al problema colombiano non è una novità: gli Stati Uniti l’avevano già proposto durante le amministrazioni repubblicane di Reagan e Bush, e ora vi ritornano in forza. La recente partenza delle truppe statunitensi da Panama non è certo estranea a questo sviluppo.

I paesi sudamericani, e soprattutto quelli confinanti con la Colombia, hanno espresso, sia a Brasilia sia nella successiva Conferenza dei ministri della difesa delle Americhe (Manaus, 16-21 ottobre), il loro appoggio alla lotta contro il narcotraffico ma anche la loro preoccupazione per le possibili conseguenze sugli equilibri regionali derivanti da un possibile conflitto in Colombia, che potrebbe dare luogo a flussi di rifugiati, sconfinamenti di truppe e avere anche conseguenze ambientali (uso di diserbanti nella regione amazzonica).

Il Brasile, che ha con la Colombia una frontiera amazzonica di difficilissimo controllo, è in prima linea nell’esprimere le proprie preoccupazioni.

In conclusione, il Vertice di Brasilia è stato un momento molto significativo per il Sudamerica alla fine del XX secolo. Iniziativa brasiliana, particolarmente voluta dal presidente Fernando Henrique Cardoso, il Vertice ha messo in evidenza gli importanti cambiamenti strategici in corso nella regione. È inoltre indubbio che il Brasile, forte del suo peso economico, demografico e territoriale, del successo delle sue riforme interne e del brillante superamento della crisi finanziaria dell’anno scorso, ha voluto dimostrare di essere pronto ad assumere nei fatti quella leadership sudamericana che in passato aveva sempre esitato ad assumere.

Probabilmente è un grande passo in avanti per la comunità internazionale nel suo complesso il fatto che i paesi sudamericani dimostrino una sempre maggiore consapevolezza del proprio peso internazionale.

Nel nostro ultimo articolo (Acque &Terre n. 6.98) avevamo descritto la situazione del Brasile nel quadro della crisi finanziaria internazionale: la nostra analisi, pur sottolineando le debolezze strutturali tuttora esistenti nel contesto economico e sociale brasiliano, aveva però concluso che gli enormi progressi fatti registrare dal Brasile negli anni Novanta (apertura economica, stabilizzazione finanziaria, modernizzazione del sistema produttivo, integrazione regionale nell’ ambito del MERCOSUR) hanno creato una situazione d’insieme sostanzialmente positiva per lo sviluppo economico del Paese e il rafforzamento del suo ruolo internazionale.

Ci si può chiedere in che misura queste conclusioni siano state inficiate dal tourbillon di avvenimenti succedutisi a partire dal 13 gennaio, quando la tanto temuta svalutazione del real è divenuta una realtà, trascinando il Brasile, sotto il peso della pressione speculativa dei
mercati, in una spirale che sembrava compromettere in poche settimane un processo di stabilizzazione economica in corso da quattro anni e mezzo (il piano Real).

In questo articolo analizzeremo brevemente l’evolversi della crisi finanziaria brasiliana (il cosiddetto effetto samba) come punto di partenza per esaminare i suoi effetti sul MERCOSUR, il bloccо d’integrazione economica composta da Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay che sta vivendo la sua prima veri crisi dopo anni di successi.

Perché scegliere questo angolo visuale? Il MERCOSUR non solo è un blocco regionale con un importante peso specifico proprio (il quarto per popolazione e volume degli scambi dopo NAFTA,
Unione europea e ASEAN), ma rappresenta un esempio particolarmente ben riuscito di processo d’integrazione economica tra paesi emergenti. Il suo pоtenziale in termini di partnership commerciale e attrazione di investimenti è stato tale che nel corso degli anni Novanta i grandi operatori internazionali si sono affacciati tutti, praticamente senza eccezioni, su questo mercato.

Sia l’ Unione europea sia gli USA hanno avviato o stanno per avviare dei negoziati aventi per obiettivo la conclusione di accordi commerciali intra-regionali: nel caso dell’UE un eventuale accordo con il MERCOSUR rappresentebbe il primo esempio di un’intesa tra due blocchi regionali, mentre l’insieme dei paesi dell’emisfero americano sta iniziando il processo negoziale dell’ALCA (Area di libero scambio delle Americhe), nel quale il MERCOSUR ha assunto un ruolo chiave.

Il rapido successo del MERCOSUR ha inoltre fortemente condizionato gli equilibri economico-commerciali in America Latina (vedasi l’articolo “Fermenti di integrazione regionale in America Latina: dal Patto alla Comunità andina”, su Acque & Terre n. 2.97).

Se pensiamo alla situazione d’insieme del commercio internazionale alla vigilia del lancio del Millennium Round dell’Oмс (Organizzazione mondiale del commercio) e, più in generale, alle conseguenze della globalizzazione e dell’integrazione dei mercati finanziari che proprio la crisi brasiliana è venuta una volta di più a sottolineare, possiamo concludere che il destino del MERCOSUR non è un problema regionale ma una questione di interesse globale per il commercio internazionale. Come si è prodotta la crisi finanziaria brasiliana? Il legame stretto del real al dollaro, mediante una svalutazione tenuta sotto controllo dalla Banca centrale a un tasso del 7.5 per cento annuo, ha tenuto per tutto il primo mandato di Cardoso. Gli effetti erano stati molto positivi sia in termini di controllo dell’inflazione, una sorta di male endemico in Brasile, dove essa è stata sempre usata per finanziare la costante espansione della spesa pubblica, sia in termini di accresciuta credibilità internazionale del Brasile.

Su queste basi, gli ultimi quattro anni erano stati caratterizzati da un notevole rafforzamento del potere d’acquisto delle classi medie e da tassi di crescita significativi del PIB.

Tuttavia, nella parte finale del primo mandato Cardoso questa politica economica aveva cominciato a ricevere critiche crescenti, essenzialmente da parte degli industriali, a causa del relativo ingessamento dell’economia derivante dal legame con il dollaro: in particolare, dopo le crisi asiatica e russa, la difesa del real era divenuta sempre più difficile, spingendo i tassi d’interesse verso livelli altissimi (quasi al 50 per cento reale!).

In questa difesa a tutti i costi del proprio modello monetario, il Brasile bruciò nella seconda parte del 1998 più della metà delle sue riserve: nonostante le iniezioni di fiducia e di capitali fornite dal piano d’assistenza coordinato dal FMI dell’ottobre 1998, alcuni ritardi nell’approvazione delle riforme previdenziali e fiscali da parte del Congresso e la moratoria dichiarata dallo Stato di Minas Gerais scatenarono, ai primi di gennaio del 1999, un’ondata speculativa che rese impossibile difendere ulteriormente il real.

Il primo tentativo di riforma fatto (introduzione di una fascia d’oscillazione larga, da 1,22 a 1,32 reais per dollaro) non durò che 24 ore: la pressione dei mercati obbligò la Banca centrale ad abbandonare la difesa del real. In poche settimane il real si inabissò verso valori considerati esagerati da tutti gli analisti, raggiungendo a fine febbraio un valore attorno ai 2,20 reais per dollaro (una svalutazione dell’80 per cento in sei settimane a fronte di una svalutazione accumulata del 30 per cento nei quattro anni precedenti!).

La crisi provocò scosse ai vertici della Banca centrale: se l’ortodosso Gustavo Franco, contrario all’attenuazione della politica monetaria, era stato sostituito il 13 gennaio dal suo vice Francisco Lopes, questi non resisterà che diciotto giorni all’effetto samba e verrà sostituito ai primi di febbraio da Arminio Fraga, uomo legato a George Soros: una nomina che non ha mancato di suscitare vive polemiche nella classe politica brasiliana, restia ad accettare un esponente della “speculazione internazionale” alle redini della politica monetaria del Paese.

Ma le prime illazioni su eventuali irregolarità commesse da Fraga a favore del fondo Soros nel periodo tra la nomina e l’assunzione delle funzioni si sono rilevate infondate, e di fatto i primi due mesi della gestione Fraga si sono dimostrati estremamente positivi: l’effetto voluto da Cardoso, nominare un esperto dei mercati finanziari internazionali per ottenere credibilità, è stato raggiunto e il real ha recuperato posizioni ben più rapidamente del previsto.

L’ondata speculativa si è arrestata oggi (fine aprile), il real è ritornato su valori tra l’1.60 e l’1.70 rispetto al dollaro, che erano sempre stati unanimemente indicati dagli esperti come corretti rispetto alla valuta statunitense.

Questa stabilizzazione rapida, che ha controbilanciato i picchi speculativi di gennaio-febbraio, permette oggi di approntare delle previsioni macroeconomiche assai più ottimistiche rispetto ai timori di recessione profonda vigenti nelle prime settimane dopo la crisi: se il 1999 si chiuderà in recessione (-1 per cento), la deriva verso valori negativi attorno al 4-5 per cento sembra scongiurata.

Per quanto riguarda l’altra grande incognita, l’inflazione, partita a razzo nelle prime settimane, facendo presagire uno scenario catastrofico al 30-40 per cento annuale per il 1999, è oggi rientrata, grazie ad alcuni provvedimenti governativi riusciti e a una risposta responsabile dei commercianti e soprattutto dei consumatori, che hanno rifiutato di seguire l’escalation dei prezzi modificando le loro abitudini d’acquisto: oggi le previsioni più ragionevoli situano l’inflazione a fine anno più vicino al 10 che al 15 per cento.

Un altro fattore che ha contribuito a migliorare la situazione è stato di natura politica: Cardoso è riuscito a raggiungere un accordo con i governatori statali che, pur senza annunciare una moratoria seguendo l’esempio di Itamar Franco (Minas Gerais), avevano sottolineato la necessità di ammorbidire le condizioni di rimborso dei debiti statali nei confronti dell’amministrazione centrale a causa della crisi. Una generalizzazione della moratoria avrebbe avuto conseguenze drammatiche sulla credibilità internazionale del Brasile. Cardoso ha invece concesso agli stati alcune facilitazioni alternative senza condonare né scaglionare i pagamenti
previsti. L’unico stato che prosegue la sua ribellione è Minas Gerais, più per ragioni politiche (avversione FrancoCardoso e mire presidenziali del primo) che per ragioni finanziarie (la situazione di Minas Gerais è tutt’altro che drammatica se paragonata ad altri stati).

La svalutazione, pur parzialmente rientrata, ha però aggravato il problema del debito pubblico, rendendo impossibile il raggiungimento degli obiettivi fissati a ottobre con il FMI. Una revisione di tale accordo è stata firmata 1’8 marzo, sulla base di nuove previsioni economiche, che in gran parte si stanno concretizzando nel quadro di uno scenario moderatamente positivo.

L’ancora dell’accordo non è più il mantenimento del tasso di cambio ma il controllo dell’inflazione. In questo contesto, i tassi d’interesse hanno cominciato a diminuire (l’accordo prevede un tasso di riferimento al 28,8 per cento a fine anno). Se questo è lo scenario finanziario brasiliano a fine aprile, quali sono state le conseguenze della crisi sul MERCOSUR?

Le prime reazioni argentine sono state di preoccupazione: la svalutazione selvaggia del real tra gennaio e inizio marzo faceva temere agli imprenditori argentini un’importante perdita di competitività dei prodotti argentini nei confronti dei brasiliani, dal momento che il peso argentino è legato al dollaro mediante il sistema del currency board. Dobbiamo segnalare che dall’entrata in vigore del MERCOSUR l’Argentina ha sempre avuto dei saldi positivi di bilancia commerciale nei confronti del Brasile. Gli imprenditori hanno quindi fatto pressione sul governo per ottenere delle misure compensatorie.

D’altro canto, il presidente Menem ha proposto di risolvere una volta per tutte i problemi monetari del blocco adottando il dollaro come moneta unica, seguendo l’esempio argentino: se Menem in passato aveva già parlato di unione monetaria del MERCOSUR sulla falsariga dell’UEM, questo cambio di tendenza verso il dollaro ha ben pochi amici in Brasile, un paese assai restio a concedere cessioni di sovranità e ben conscio della poca popolarità che un’adozione del dollaro avrebbe presso l’opinione pubblica, in buona parte già scettica sull’accordo con il FMI, visto da molti come un’ingerenza.

Le autorità brasiliane hanno quindi fatto sapere che l’eventuale adozione di una moneta unica regionale “richiederà decenni”.

In piena crisi, i presidenti del MERCOSUR si sono riuniti in più occasioni per ribadire la consistenza del MERCOSUR: l’incontro bilaterale Menem-Cardoso di São José de Campos del 17 febbraio, e gli incontri di Cardoso con i presidenti uruguayano Sanguinetti e paraguayano Cubas Grau, evidentemente anch’essi assai preoccupati per le conseguenze della crisi brasiliana sulle economie dei loro paesi e sulla tenuta del blocco, sono serviti per ribadire la solidarietà tra i paesi del gruppo, l’esclusione di misure di salvaguardia da parte dei partners del Brasile, la conferma del principio della consensualità delle decisioni, l’introduzione del concetto di coordinamento macro-economico all’interno del MERCOSUR.

Quest’ultima decisione è particolarmente significativa se pensiamo che il MERCOSUR è stato concepito fino ad oggi come un accordo commerciale, senza che fosse chiara una vocazione di ulteriore approfondimento delle dimensioni dell’integrazione: la prima grande scossa, a un tempo esogena ed endogena, ha dimostrato ai paesi del blocco la necessità di intraprendere gradualmente la via dell’integrazione macroeconomica e monetaria al fine di creare un vero spazio economico regionale: in questo senso, l’esperienza europea è spesso citata nel MERCOSUR come un significativo punto di riferimento.

Dopo gli incontri bilaterali, i presidenti MERCOSUR si sono riuniti in occasione del primo Foro imprenditoriale UE-MERCOSUR di Rio di Janeiro (fine febbraio).

I due mesi successivi a queste prese di posizione presidenziali hanno testimoniato tuttavia un grado crescente di tensione tra i due principali partners del MERCOSUR, Brasile e Argentina. Nonostante siano state adottate alcune misure per contenere gli effetti della crisi (ritirata da parte brasiliana di meccanismi di sussidio all’esportazione all’interno del MERCOSUR, ritirata da parte argentina di misure annunciate in materia di restituzione automatica di saldi negativi nei crediti commerciali bilaterali), l’introduzione di altre misure protettive da parte argentina (provvedimenti fitosanitari, anti-dumping e di restituzione parziale dell’IVA sulle esportazioni) ha inasprito i rapporti tra i due governi in materia commerciale. Bisogna sottolineare che fino a dicembre era l’Argentina che si lamentava di misure discriminatorie da parte del Brasile. Ora non è impossibile pensare ad azioni brasiliane contro l’Argentina presso l’OMс, un brutto segnale per la salute del MERCOSUR.

Altre serie divergenze riguardano le strategie negoziali del MERCOSUR con gli altri paesi dell’America Latina: se il Brasile non aveva apprezzato, alla fine del 1998, il rinnovo di un accordo bilaterale tra l’Argentina e il Messico, considerando che ormai solo il MERCOSUR dovrebbe concludere questo tipo di accordi, lo stesso Brasile ha deciso ora di abbandonare i negoziati per la creazione di un’area di libero scambio tra il MERCOSUR e la Comunità andina per negoziare in solitudine un accordo preferenziale con i paesi di tale gruppo.

In realtà questo negoziato, tecnicamente assai complesso a causa dell’esistenza di un complesso reticolato di accordi bilaterali preessistenti tra le parti conclusi nel quadro dell’ALADI, interessa ben più il Brasile, interessato a rafforzare i propri scambi in particolare con il Venezuela, che l’Argentina. Di fatto, il neo-eletto presidente Chavez ha già visitato Brasilia in due occasioni e ha richiesto l’ingresso del Venezuela nel MERCOSUR.

In conclusione, il clima all’interno del blocco si è deteriorato e alcune dichiarazioni ministeriali argentine stanno facendo planare delle ombre sulla viabilità futura del MERCOSUR: rifacendoci all’esempio europeo, dobbiamo però sottolineare come un progetto d’integrazione sia un disegno per definizione di lungo periodo, soggetto a crisi puntuali e problemi passeggeri. In questo senso, le prese di posizione presidenziali propendono per un approfondimento dell’integrazione come risposta alla crisi: questo atteggiamento sembra ancora maggioritario rispetto a ipotesi di rottura.

Come già sottolineato, l’approfondimento proposto dell’integrazione amplia il raggio d’azione del MERCOSUR al coordinamento macro-economico: poco a poco sta maturando anche la riflessione su temi che fino ad oggi erano stati tabù, almeno nei due grandi paesi del MERCOSUR: l’instaurazione di mессanismi sovranazionali per la risoluzione di controversie e la definizione di una struttura istituzionale del MERCOSUR che integri la dimensione intergovernativa. Se la crisi finanziaria brasiliana ha scosso duramente il MERCOSUR, la crisi politica paraguayana ha invece fornito un segnale positivo sulla saldezza democratica del blocco.

Non entriamo nei dettagli delle vicende politiche paraguayane, pur estremamente interessanti e per certi versi romanzesche. La convulsa situazione è il risultato di una transizione imperfetta dalla dittatura di Stroessner alla democrazia attuale, nella quale il potere è però sempre rimasto nelle mani dell’antico partito stroessnerista (Partido Colorado). Gli odii e le divisioni tra le varie fazioni del “coloradismo” hanno dato luogo a una costante instabilità, già messa alla prova nel 1996 dal tentativo golpista del generale Oviedo contro l’allora presidente Wasmossy.

Se già in quell’occasione il MERCOSUR aveva dimostrato la sua valenza democratica (i partners fecero sapere al Paraguay che un colpo di stato ad Asunción avrebbe significato l’esclusione del Paese dal gruppo), la situazione si è riprodotta nei giorni convulsi che hanno seguito l’assassinio del vicepresidente Argaña. Di fatto, l’intervento diplomatico brasiliano e argentino è stato di grande utilità per scongiurare una escalation violenta tra le fazioni legate al presidente Cubas Grau e a Oviedo e quelle legate al defunto Argaña. Il fattore MERCOSUR ha evitato l’ipotesi di un golpe successivo all’eventuale impeachement di Cubas Grau e l’intervento dei vicini ha facilitato le dimissioni di Cubas Grau che hanno chiuso la crisi.

La crisi paraguayana ha dimostrato una volta di più l’irreversibilità della democrazia nella regione e l’importanza strategica dell’appartenenza al MERCOSUR per i suoi membri.

Il MERCOSUR sta quindi vivendo una crisi di maturità: i primi anni del processo hanno fatto registrare risultati straordinari in termini d’intensificazione degli scambi commerciali, fatto assai significativo in una regione nella quale tali scambi erano sempre stati limitati. La riuscita del MERCOSUR ha inoltre contribuito in maniera decisiva ad accrescere la credibilità internazionale dei paesi membri.

Le difficoltà attuali derivano da complicazioni congiunturali, ma stanno servendo ad approfondire la riflessione sul cammino che il blocco dovrà intraprendere:vari segnali fanno pensare che l’approfondimento dell’integrazione potrebbe essere la risposta alla crisi.

Il MERCOSUR è divenuto il fulcro dell’integrazione economica sudamericana: la creazione a termine di un MERCOSUR allargato a tutti i paesi sudamericani (il cosiddetto AMERCOSUR) non è più un’utopia, anche se tale processo sarà di una certa difficoltà.

Tale dimensione sudamericana s’integra nel processo negoziale dell’ALCA, nel quale il MERCOSUr ha assunto una leadership latino-americana che vuole controbilanciare il peso degli Stati Uniti.